03 лютого 2020 року
Київ
справа №640/23497/19
адміністративне провадження №Пз/9901/25/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В., Соколова В.М., Шевцової Н.В.,
розглянувши подання Окружного адміністративного суду міста Києва про розгляд Верховним Судом адміністративної справи №640/23497/19 як зразкової,
До Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшло подання Окружного адміністративного суду міста Києва про розгляд Верховним Судом адміністративної справи за позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді (справа №640/23497/19) як зразкової.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 грудня 2019 року відкрито провадження у справі.
У позовній заяві позивач просить:
- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора України №1238ц від 28.10.2019 про звільнення його з посади прокурора першого наглядового відділу за додержанням законів при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України Департаменту нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України;
- поновити позивача на посаді прокурора першого наглядового відділу за додержанням законів при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України
Департаменту нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України з 29.10.2019;
- стягнути з Генеральної прокуратури України на користь позивача середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 29.10.2019 і до моменту фактичного поновлення на роботі.
В обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначає, що оскаржуваним наказом №1238ц від 28.10.2019 Генеральний прокурор, керуючись статтею 9 Закону України «Про прокуратуру», підпунктом 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», звільнив його з посади прокурора першого наглядового відділу за додержанням законів при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України Департаменту нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України, на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» (прокурор звільняється з посади у разі: ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури).
Однак, як зазначає позивач, станом на момент його звільнення, а також станом на момент подання вказаного позову Генеральним прокурором не видавався наказ про ліквідацію Генеральної прокуратури України. Крім того, відомості про перебування Генеральної прокуратури України в стані припинення, а також про створення Офісу Генерального прокурора відсутні й в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань. Генеральним прокурором накази про скорочення штатної чисельності не видавалися. Таким чином, у зв'язку з тим, що Генеральна прокуратура не перебуває в стані припинення, то вказане фактично свідчить про не настання події, з якою пов'язано можливість застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Крім того, в оскаржуваному наказі не зазначено чіткої конкретизації підстав звільнення.
Разом з тим, на переконання позивача, положення Закону України «Про прокуратуру» не містять конкретних механізмів правового регулювання відносин, що пов'язані із питаннями щодо звільнення посадових/службових осіб в органах прокуратури у зв'язку з скороченням посад та ліквідацією органів прокуратури або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Позивач зазначає, що розірвання трудового договору з працівником має супроводжуватися наданням гарантій, пільг і компенсацій, передбачених саме КЗпП України, а також дотриманням установлених вимог при вивільненні працівника (попередження за 2 місяці про наступне вивільнення, врахування переважного права на залишення на роботі, наявність скорочення чисельності або штату працівників, змін в організації виробництва і праці тощо).
Крім того, позивач зазначає, що при звільненні позивача Генеральною прокуратурою України порушені норми Конституції України, Закону України «Про прокуратуру», Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019р. №113-ІХ та норми КЗпП України.
Зокрема, позивач вказує на те, що згідно з пунктом 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону 113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону 113-ІХ передбачено, шо прокурори усіх рівнів мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надання згоди на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Пунктом 11 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону 113-ІХ визначено, що атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур. Проте, до сьогоднішнього дня таких кадрових комісій Офісу Генерального прокурора не створено через відсутність такої установи як Офіс Генерального прокурора.
03.10.2019 наказом Генерального прокурора №221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок).
Пунктом 9 розділу 1 Порядку визначено, що атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форму типової заяви для прокурорів встановлено додатком 2 до цього Порядку,
04.10.2019 на офіційному сайті Генеральної прокуратури України оприлюднено оголошення про порядок подання прокурорами заяв для проходження атестації.
Відповідно до даного оголошення, « 04 жовтня 2019 року розпочинається прийом письмових заяв Генеральному прокурору від прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів) про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, прокурорів регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних) - на посаду прокурора в обласних прокуратурах, прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів - на посаду прокурора в окружних прокуратурах відповідно та про їх намір пройти атестацію».
Пунктом 10 розділу І Порядку визначено, що вказані заяви подаються Генеральному прокурору до 15.10.2019 включно.
Позивач вказує на те, що сама форма такої заяви зазначена у Додатку 2 Порядку та містить ряд нелогічних та оціночних понять, які суперечать та не відповідають нормам чинного законодавства.
Звертаючись до Верховного Суду з поданням про розгляд даної справи як зразкової, суд першої інстанції зазначив, що у провадженні Окружного адміністративного суду міста Києва перебувають справи №640/22835/19, №640/23040/19, №640/23330/19, №640/23396/19, №640/23493/19, №640/23669/19, №640/22601/19, №640/23373/19, №640/23512/19, №640/23545/19, №640/23565/19, №640/23627/19, №640/23644/19, №640/23669/19, №640/23871/19, №640/23314/19, №640/23424/19, № 640/23447/19, №640/23453/19, №640/22839/19, №640/23041/19, №640/23342/19, №640/23433/19, №640/23674/19, №640/23266/19, №640/23420/19, №640/23535/19, №640/23384/19, №640/23454/19, №640/22703/19 з позовами, практично однакового змісту, відповідачем у яких є один і той самий суб'єкт владних повноважень, спір виник з аналогічних підстав, у відносинах, що регулюються одними й тими ж нормами права, в яких позивачами заявлено аналогічні вимоги.
Ухвалою Верховного Суду від 11 січня 2020 року з Окружного адміністративного суду міста Києва витребувано матеріали справ №640/22835/19, №640/23040/19, №640/23330/19, №640/23396/19, №640/23493/19, №640/23669/19, №640/22601/19, №640/23373/19, №640/23512/19, №640/23545/19, №640/23565/19, №640/23627/19, №640/23644/19, №640/23669/19, №640/23871/19, №640/23314/19, №640/23424/19, №640/23447/19, №640/23453/19, №640/22839/19, №640/23041/19, №640/23342/19, №640/23433/19, №640/23674/19, №640/23266/19, №640/23420/19, №640/23535/19, №640/23384/19, №640/23454/19, №640/22703/19, які визначено у поданні як типові.
На виконання цієї ухвали 23 січня 2020 року на адресу Верховного Суду надійшли матеріали адміністративних справ №640/23669/19, №640/23871/19, №640/23493/19, №640/23424/19, №640/23644/19, №640/23041/19, №640/23545/19, №640/23512/19, №640/23040/19, №640/22601/19, №640/23433/19, №640/23266/19, №640/23535/19, №640/23342/19, №640/22835/19, №640/23565/19, №640/23453/19, №640/23447/19, №640/22839/19, №640/23384/19, №640/23627/19, №640/23674/19, №640/23454/19, №640/22703/19, №640/23420/19, №640/23314/19, №640/23373/19, №64023330/19.
Вирішуючи питання про відкриття провадження у справі №640/23497/19 як зразкової, Верховний Суд керується таким.
Згідно з пунктом 21 частини першої статті 4 КАС типові адміністративні справи - адміністративні справи, відповідачем у яких є один і той самий суб'єкт владних повноважень (його відокремлені структурні підрозділи), спір у яких виник з аналогічних підстав, у відносинах, що регулюються одними нормами права, та у яких позивачами заявлено аналогічні вимоги.
Відповідно до пункту 22 частини першої статті 4 КАС зразкова адміністративна справа - це типова адміністративна справа, прийнята до провадження Верховним Судом як судом першої інстанції для постановлення зразкового рішення.
Порядок і умови ініціювання та вирішення питання про відкриття провадження у зразковій справі наведені у статті 290 КАС.
У відповідності до частини першої цієї статті якщо у провадженні одного або декількох адміністративних судів перебувають типові адміністративні справи, кількість яких визначає доцільність ухвалення зразкового рішення, суд, який розглядає одну чи більше таких справ, може звернутися до Верховного Суду з поданням про розгляд однієї з них Верховним Судом як судом першої інстанції.
Відповідно до частини другої статті 290 КАС у поданні про розгляд справи Верховним Судом як зразкової зазначаються підстави, з яких суд, що надає подання, вважає, що справа має бути розглянута Верховним Судом як зразкова, в тому числі посилання на типові справи. До подання додаються матеріали справи.
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що інститут зразкової справи запроваджений з метою вирішення Верховним Судом питань застосування норм матеріального права у значній кількості адміністративних справ, які характеризуються аналогічними позовними вимогами та підставами виникнення спору, однаковими нормами, які регулюють спірні правовідносини, а також відповідачем у який є один і той самий суб'єкт владних повноважень.
Лише наявність усіх вищезазначених ознак типових справ та їх значна кількість є підставою для висновку про доцільність ухвалення рішення у зразковій справі задля забезпечення передбачуваності та єдності правозастосовної практики у певній категорії спірних правовідносин та швидкого розгляду великої кількості однотипних справ.
Так, у справі, про розгляд якої як зразкової внесено подання, та у справах, які визначені Окружним адміністративним судом міста Києва як типові, позивачами заявлено позовну вимогу про визнання протиправними та скасування наказів про звільнення на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
Разом з тим, Суд зазначає, що позовні вимоги у вищевказаних справах не є тотожними, оскільки оскаржувані накази про звільнення носять індивідуальний характер та є актами індивідуальної дії, оскільки містять обставини щодо кожного з позивачів окремо.
Не є тотожними також і підстави позовних вимог та фактичні обставини справи.
Так, з матеріалів типових адміністративних справ, які надіслані на запит Верховного Суду, було встановлено, що позивачі однією з підстав скасування наказу про звільнення зазначають, що всупереч нормам КЗпП оскаржуваний наказ видано в період їх тимчасової непрацездатності (адміністративні справи №№640/23627/19, 640/23433/19, 640/23330/19, 640/23041/19, 640/23040/19, 640/23512/19, 640/23424/19), у період перебування працівника у відпустці (адміністративні справи №№640/23453/19, 640/23424/19).
Так, звільнення в період тимчасової непрацездатності та у період перебування працівника у відпустці є суттєвими обставинами, оскільки працівникові в цей період надаються гарантії захисту від звільнення.
Разом з тим, у зразковій справі позивач не посилається на таку підставу для скасування наказу, як звільнення в період тимчасової непрацездатності чи у період перебування у відпустці.
У справі №640/22835/19 позивач, крім іншого посилається на ту обставину, що її звільнення відбулося без урахування гарантій, наданих одинокій матері дитини віком до чотирнадцяти років, визначених ч.3 ст.184 КЗпП (адміністративна справа).
Також, істотною обставиною при прийнятті рішення у вказаних справ є встановлення факту подання чи неподання позивачами, на виконання пункту 9 Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора №221 від 03.10.2019, письмової заяви про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію, форма якої визначена додатком 2 до Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора №221 від 03.10.2019.
Так, у справах №№640/22835/19, 640/23512/19, 640/23040/19, 640/23041/19, 640/23433/19, 640/23627/19, 640/23330/19, 640/23674/19, 640/23384/19, 640/23535/19, 640/23644/19, 640/22839/19, 640/23420/19, 640/23565/19, 640/23373/19, 640/23545/19 наявні такі заяви, подані позивачами, проте вказані заяви невстановленої форми.
У справах №№640/23871/19, 640/23454/19, 640/23493/19, 640/23314/19, 640/23447/19, 640/23424/19 інформація про подачу позивачами вказаних вище заяв відсутня.
Разом з тим, у матеріалах адміністративних справ №№640/23342/19, 640/22601/19, 640/23669/19, 640/23674/19, 640/23266/19 містяться заяви позивачів про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора невстановленої форми, проте відсутня інформація про їх реєстрацію в Генеральній прокуратурі України.
Також, позивач в зразковій справі та позивачі в наданих Суду типових справах працювали в Генеральній прокуратурі як на різних посадах, так і у різних структурних підрозділах за встановленою спеціалізацією, що свідчить про наявність розбіжностей у фактичних обставинах справи №640/23497/19, яку подано для розгляду як зразкової, та типових справах.
Справа №640/22403/19 взагалі містить інші позовні вимоги. Так, у вказаній справі позивач звернувся до суду з позовом до Генеральної прокуратури України, в якому просив визнати протиправними дії та бездіяльність Генеральної прокуратури України щодо несвоєчасного повідомдення йому про зміну інстотних умов праці, не запропонування іншої роботи в тій самій установі, організації, не доведення до відома переліку вакантних посад; зобовязання Генеральну прокуратуру України запропонувати йому посаду в новому штатному росписі з функціональними обовязками відповідно тій посаді, яку він займав. У вказаній справі відсутня інформація про звільнення позивача та ним не оскаржується відповідний наказ про його звільнення.
Справа №640/23454/19, крім позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу Генеральної прокуратури України про звільнення позивача, поновлення його на роботі та стягнення з Генеральної прокуратури України на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу містить також позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності Генеральної прокуратури України щодо не нарахування та невиплати ОСОБА_2 додаткового грошового забезпечення за роботу в нічний час та грошового забезпечення (компенсації) за роботу у дні щотижневого відпочинку, святкові дні, за роботу понад установлений законодавством робочий час в період з 19.03.2015 по 29.10.2019; зобов'язання відповідача нарахувати ОСОБА_2 та виплатити заборгованість по заробітній платі за період з 19.03.2015 по 29.10.2019 по додатковому грошовому забезпеченні за роботу в нічний час та грошового забезпечення (компенсації) за роботу у дні щотижневого відпочинку, святкові дні, за роботу понад установлений законодавством робочий час; зобов'язання відповідача нарахувати та виплатити ОСОБА_2 індексацію додаткового грошового забезпечення за роботу в нічний час та грошового забезпечення (компенсації) за роботу у дні щотижневого відпочинку, святкові дні, за роботу понад установлений законодавством робочий час в період з 19.03.2015 по 29.10.2019, відповідно до Закону України «Про індексацію грошових доходів населення» та компенсацію втрат частки додаткового грошового забезпечення за роботу в нічний час та грошового забезпечення (компенсації) за роботу у дні щотижневого відпочинку, святкові дні, за роботу понад установлений законодавством робочий час в період з 19.03.2015 по 29.10.2019 відповідно до Закону України «Про компенсацію громадянам втрати частини доходів у зв'язку з порушенням строків їх виплати».
Наведені вище обставини мають визначальне значення для розгляду справи та свідчать про те, що справи №640/23669/19, №640/23871/19, №640/23493/19, №640/23424/19, №640/23644/19, №640/23041/19, №640/23545/19, №640/23512/19, №640/23040/19, №640/22601/19, №640/23433/19, №640/23266/19, №640/23535/19, №640/23342/19, №640/22835/19, №640/23565/19, №640/23453/19, №640/23447/19, №640/22839/19, №640/23384/19, №640/23627/19, №640/23674/19, №640/23454/19, №640/22703/19, №640/23420/19, №640/23314/19, №640/23373/19, №64023330/19 не є типовими.
У даній справі та в справах, на які суд першої інстанції посилається як на типові предмет позову, його підстави та заявлені позовні вимоги, не є аналогічними.
Відтак, в кожному випадку суду необхідно досліджувати та встановлювати конкретні індивідуальні обставини, що складають підставу позову.
Верховний Суд зауважує, що питання правомірності звільнення позивачів повинно вирішуються судом окремо у кожному конкретному випадку.
Подібність (єдність) предмету позову та ідентичність учасників спору, за умови наявності інших істотних обставин, які підлягають встановленню в ході судового розгляду справи, не свідчать про типовість таких справ та, відповідно, можливість їх однакового вирішення.
З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що подання Окружного окружного адміністративного суду міста Києва не відповідає вимогам ст. 290 КАС України через наявність у справах розбіжностей у фактичних обставинах, які підлягають встановленню в кожній конкретній справі, предметі та підставах позову, що унеможливлюють прийняття для них зразкового рішення.
Відповідно до ч. 6 ст. 290 КАС України Верховний Суд відмовляє у відкритті провадження у зразковій справі, якщо подання не відповідає вимогам частини першої та (або) другої цієї статті, зокрема через значні розбіжності у їх фактичних обставинах, які унеможливлюють прийняття для них зразкового рішення.
За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у зразковій справі.
Керуючись ст. 4, 290 КАС України, суд, -
Відмовити у відкритті провадження за поданням Окружного адміністративного суду міста Києва про розгляд Верховним Судом адміністративної справи №640/23497/19 як зразкової.
Справу №640/23497/19 та матеріали, направлені на виконання вимог ухвали Верховного Суду від 11 січня 2020 року, повернути до Окружного адміністративного суду міста Києва.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідачО. А. Губська
СуддіМ. В. Білак
О. В. Калашнікова
В. М. Соколов
Н. В. Шевцова