про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі
Справа № 500/320/20
03 лютого 2020 рокум.Тернопіль
Суддя Тернопільського окружного адміністративного суду Дерех Н.В., розглянувши позовну заяву та додані до неї матеріали ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Тернопільської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення,
ОСОБА_1 (надалі, позивач -1, ОСОБА_1 ), ОСОБА_2 (позивач - 2, ОСОБА_2 ) звернулися до Тернопільського окружного адміністративного суду з позовом до Тернопільської обласної ради (надалі, відповідач), в якому просили визнати протиправним та скасувати рішення одинадцятої сесії шостого скликання Тернопільської обласної ради «Про ліквідацію окремих закладів охорони здоров'я - об'єктів спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст Тернопільської області та перейменування Тернопільського обласного центру комплексної реабілітації осіб з інвалідністю» №1430 від 17.09.2019.
Пунктом 1 вказаного рішення Тернопільської обласної ради припинено юридичну особу - комунальне некомерційне підприємство «Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій» Тернопільської обласної ради шляхом ліквідації.
Пунктом 6 вказаного рішення Тернопільської обласної ради припинено юридичну особу - комунальне некомерційне підприємство «Кременецький обласний дитячий психоневрологічний санаторій» Тернопільської обласної ради шляхом ліквідації.
Пунктом 11 вказаного рішення Тернопільської обласної ради припинено юридичну особу - обласний медичний центр для лікування і реабілітації учасників АТО шляхом ліквідації.
Також, пунктом 16 даного рішення встановлено, що у структурі Тернопільського обласного центру комплексної реабілітації утворюються нові підрозділи, а саме: відділення денного перебування (у м. Бережани), відділення підтримки психологічного здоров'я дітей та підлітків з девіантною та деліквентною поведінкою (у м. Кременець), відділення соціальної реабілітації учасників АТО та членів їх сімей (у с.Яблунів Гусятинського району) відповідно на базі ліквідовуваних комунального некомерційного підприємства «Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій» Тернопільської обласної ради, комунального некомерційного підприємства «Кременецький обласний дитячий психоневрологічний санаторій» Тернопільської обласної ради, обласного медичного центру для лікування і реабілітації учасників АТО з передачею наявного майна та обладнання, а також переоформленням праваземлекористування.
Крім того, пунктом 17 даного рішення передбачено перейменувати Тернопільський обласний центр комплексної реабілітації осіб з інвалідністю на Тернопільський обласний центр комплексної реабілітації, враховуючи розширення функціональної спрямованості та сфери діяльності.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуваним рішенням, на думку позивачів, порушені конституційні права позивачів, як людини і громадянина на медичне обслуговування, прийнято всупереч положення частини третьої ст.49 Конституції України та частин 1-3 ст. 16 Основ законодавства України про охорону здоров'я, пункту 1 частини п'ятої ст.5 Закону України «Про підвищення доступності та якості медичного обслуговування у сільській місцевості», оскільки припиняється діяльність трьох закладів охорони здоров'я та скорочується існуюча мережа комунальних закладів охорони здоров'я, чим порушуються права позивачів на належне медичне обслуговування. Крім цього, позивачі вважають, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем з порушенням норм Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Регламенту обласної ради. Також, просять врахувати, що вказане рішення стосується інтересів всіх жителів області.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, зокрема, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.
Відповідно до пункту 6 частини першої статті 171 КАС України, суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, серед іншого, чи немає підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.
Згідно статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Основного Закону України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист (пункт 4.1 мотивувальної частини вказаного Рішення).
Згідно з частиною першою статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отже, до юрисдикції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні публічно-владних управлінських функцій.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Водночас, як убачається з оскаржуваного рішення, воно стосується конкретно визначених суб'єктів (припинених юридичних осіб шляхом ліквідації та створених нових підрозділів вже існуючої юридичної особи на базі припинених юридичних осіб), тобто є актом індивідуальної дії.
Згідно підпункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
З огляду на вказане, нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв'язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
Зважаючи на наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки, властивості нормативно-правового й індивідуального актів оскаржене рішення Тернопільської обласної ради від 17.09.2019 №1430 є актом індивідуальної дії, оскільки: ним припинено шляхом ліквідації юридичні особи - комунальне некомерційне підприємство «Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій» Тернопільської обласної ради, комунальне некомерційне підприємство «Кременецький обласний дитячий психоневрологічний санаторій» Тернопільської обласної ради, обласний медичний центр для лікування і реабілітації учасників АТО, утворено нові підрозділи у структурі Тернопільського обласного центру комплексної реабілітації на базі ліквідованих юридичних осіб та перейменовано Тернопільський обласний центр комплексної реабілітації осіб з інвалідністю на Тернопільський обласний центр комплексної реабілітації; не містить загальнообов'язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо ліквідації й утворення конкретних юридичних осіб; адресований юридичним особам, які ліквідуються, і утворюються; не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямований на припинення та виникнення конкретних правовідносин щодо ліквідації й утворення відповідних юридичних осіб, передбачених у рішенні; не розрахований на багаторазове застосування, а вичерпує дію після завершення процедури ліквідації та створення певних юридичних осіб.
Таким чином, право на оскарження індивідуального акта суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
Суд зазначає, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб'єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов'язки. Одним із завдань таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів, зокрема як у цій справі - ліквідованих або створюваних юридичних осіб. Це досягається законодавчо встановленими обмеженнями, які є пропорційними переслідуваній меті.
Оскільки ОСОБА_1 та ОСОБА_2 не є учасниками (суб'єктами) правовідносин зі створення та ліквідації конкретних юридичних осіб, передбачених в оскарженому рішенні індивідуального характеру, то таке рішення не породжує для позивачів права на захист, тобто права на звернення з цим адміністративним позовом.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України, суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Відповідно до частини шостої наведеної статті, у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз'яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.
Поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства», слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення від 8 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).
Оскільки розгляд цього спору перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз'яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає.
Наслідки відмови у відкритті провадження в адміністративній справі визначені частиною п'ятою статті 170 КАС України.
Керуючись статтями 170, 241, 248 КАС України, суддя, -
Відмовити у відкриті провадження в адміністративній справі за позовною заявою ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Тернопільської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення.
Копія ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі надіслати особам, які подали позовну заяву, разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами.
Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подання апеляційної скарги до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Тернопільський окружний адміністративний суд. Апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції подається протягом п'ятнадцяти днів з дня її складення.
Повний текст ухвали складений та підписаний 03.02.2020.
Суддя Дерех Н.В.
Копія вірна
Суддя Дерех Н.В.