Іменем України
30 січня 2020 року
Київ
справа №804/6395/17
адміністративне провадження №К/9901/62597/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №804/6395/17
за позовом ОСОБА_1 до державного кадастрового реєстратора відділу у Дніпровському районі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Маренкової Катерини Вікторівни та Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, треті особи: Приватне підприємство «Земельний ресурс», Дніпровська районна державна адміністрація в особі Центру надання адміністративних послуг, ОСОБА_6, ОСОБА_2 про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, скасування рішення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2018 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Бишевської Н.А., суддів: Добродняк І.Ю., Семененко Я.В.)
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернувся з адміністративним позовом до Державного кадастрового реєстратора відділу у Дніпровському районі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Маренкової Катерини Вікторівни (далі - державний кадастровий реєстратор Відділу у Дніпровському районі ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області Маренкова К. В., Держреєстратор, відповідач-1) та Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області, відповідач-2), за участю третіх осіб: Приватного підприємства «Земельний ресурс» (далі - ПП «Земельний ресурс»), Дніпровської районної державної адміністрації в особі Центру надання адміністративних послуг, ОСОБА_6, ОСОБА_2 , в якому просив:
1.1. визнати дії незаконними та скасувати рішення державного кадастрового реєстратора Відділу у Дніпровському районі ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області Маренкової К. В. № НВ-120449602017 від 10.03.2017 про внесення змін до Державного земельного кадастру щодо виправлення відомостей про координати поворотних точок земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , Новоолександрівська сільська рада, Дніпровського району , Дніпропетровської області, кадастровий номер 1221486200:05:014:0045, на підставі документації із землеустрою, виготовленої землевпорядною організацією ПП «Земельний ресурс»;
1.2. зобов'язати ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області в особі Відділу у Дніпровському районі внести зміни до Державного земельного кадастру щодо земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, Новоолександрівська сільська рада Дніпровського району Дніпропетровської області, кадастровий номер 1221486200:05:014:0045, відновивши відомості про координати поворотних точок земельної ділянки до попередніх, тобто тих, які існували до внесення змін до конфігурації земельної ділянки на підставі документації із землеустрою, виготовленої землевпорядною організацією ПП «Земельний ресурс».
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що в технічній документації межі земельної ділянки ОСОБА_1 змінено не так, як було погоджено між ним та сусідами, та про те, що вказані зміни зроблено незаконно, оскільки технічна документація містить недостовірні дані про конфігурацію земельної ділянки, а також з огляду на те, що позивач не затверджував розробленої технічної документації і не звертався до Державного земельного кадастру з заявою щодо внесення змін конфігурації його земельної ділянки.
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2018 року у справі № 804/6395/17 вищевказаний адміністративний позов задоволено.
4. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2018 року скасовано рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2018 року, провадження у справі №804/6395/17 - закрито.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з таким рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції, залишивши в силі рішення суду першої інстанції.
6. Верховний Суд ухвалою 10 жовтня 2018 року відкрив провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2018 року.
7. Касаційна скарга, аргументована тим, що суд апеляційної дійшов помилкового висновку, що вирішення даного спору не відноситься до предметної юрисдикції адміністративного суду.
8. Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області надало відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
9. Позивачу на праві власності належить земельна ділянка, яка розташована за адресою: АДРЕСА_2 , кадастровий номер 1221486200:05:014:0045 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, що підтверджується Державним актом на право власності на земельну ділянку серія ЯГ №568489 Новоолександрівської сільської ради від 08.12.2006.
10. 23.08.2016 позивач звернувся до приватного підприємства «Земельний ресурс» з письмовою заявою про виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), за результатом якої між ОСОБА_1 та ПП «Земельний ресурс» укладено договір №23/08-4 від 23.08.2016 про розроблення Технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.
11. 09.11.2016 ПП «Земельний ресурс» складено Акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання, який підписав позивач.
12. 10.03.2017 відділом у Дніпровському районі Головного управління Держгеокадастру в Дніпропетровській області зроблений Витяг з Державного земельного кадастру №НВ-1204489602017 від 10.03.2017 про належну ОСОБА_1 земельну ділянку, який позивачу був наданий працівниками ПП «Земельний ресурс».
13. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
14. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.
15. Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що спірні правовідносини виникли у зв'язку із порушенням спірним рішенням Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області № НВ-120449602017 від 10.03.2017 року права власності позивача на земельну ділянку.
16. Колегія суддів Верховного Суду погоджується з такими висновками суду апеляційної інстанції з огляду на наступне.
17. Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства: цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
18. Статтею 6 КАС України (в цьому випадку й далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) установлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, визначеному цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
У відповідності до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Справою адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).
Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
19. Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
20. Як вбачається зі встановлених по справі обставин, позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, направленим на поновлення порушеного права володіти належною йому земельною ділянкою (наявністю перешкод для набуття у власність земельної ділянки).
Зокрема, ОСОБА_1 вказує, що він підписав складений землевпорядниками сільської ради разом з представником ПП «Земельний ресурс» акт встановлення меж земельної ділянки від 09.11.2016.
Проте в подальшому йому стало відомо, що в Технічній документації межі його земельної ділянки змінено не так, як було погоджено між ним та сусідами, а до Державного земельного кадастру вже внесено зміни конфігурації, належної йому земельної ділянки на підставі цієї Технічної документації. Зазначені вище дії призвели до порушення прав позивача на землю та до зміни конфігурації і площі належної йому земельної ділянки із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).
Таким чином, позовні вимоги зводяться по суті до того, що спірною реєстраційною дією, вчиненою державним кадастровим реєстратором відділу у Дніпровському районі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області на підставі Технічної документації порушено право власності позивача на земельну ділянку.
21. З огляду на викладене, предметом цього спору є поновлення цивільних прав позивача у сфері земельних відносин.
22. Згідно ст. 2 Земельного Кодексу України (далі - ЗК України), у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею.
Статтею 116 ЗК України передбачено, що набуття права на землю громадянами (…) здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян.
23. Відповідно до ч. 1 ст.79-1 ЗК формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
За ч. 9,10 ст. 79-1 ЗК України земельна ділянка може бути об'єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (..) та державної реєстрації права власності на неї. Державна реєстрація речових прав на земельні ділянки здійснюється після державної реєстрації земельних ділянок у Державному земельному кадастрі.
Стаття 152 ЗК України визначає такі шляхи захисту прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки: визнання прав; відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав; визнання угоди недійсною; визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування; відшкодування заподіяних збитків; застосування інших, передбачених законом, способів.
Відповідно до ч. 1, 3, 5 ст. 158 ЗК України земельні спори вирішуються судами, органами місцевого самоврядування та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. Органи місцевого самоврядування вирішують земельні спори у межах населених пунктів щодо меж земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян, та додержання громадянами правил добросусідства, а також спори щодо розмежування меж районів у містах. У разі незгоди власників землі або землекористувачів з рішенням органів місцевого самоврядування, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, спір вирішується судом.
Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України; у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
24. За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Аналогічну норму закріплено й у ч. 1 ст. 19 ЦПК України (у редакції Закону № 2147-VIII), яка передбачає, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді, і переданий на його розгляд з такими вимогами.
Статтею 16 ЦК передбачено, що способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути: припинення дії, яка порушує право; відновлення становища, яке існувало до порушення; визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, (…), їхніх посадових і службових осіб.
Згідно із ч. 1 ст. 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, (…), якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.
Таким чином, визнання незаконними рішень суб'єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених неправомірними, на думку особи, рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
25. Аналіз зазначених обставин справи та норм права дає підстави вважати, що спір про визнання незаконним рішення державного кадастрового реєстратора про внесення змін до Державного земельного кадастру щодо виправлення відомостей про координати поворотних точок земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_3, кадастровий номер 1221486200:05:014:0045, та зобов'язання відповідача внести зміни до Державного земельного кадастру, відновивши відомості про вказану вище земельну ділянку, які існували до внесення змін не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки спрямований на поновлення прав позивача у сфері земельних відносин (щодо встановлення/відновлення/зміни меж земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян), а тому має вирішуватися судами за правилами цивільного судочинства.
26. Така правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі № 128/3751/14-а щодо юрисдикції спорів, пов'язаних з оскарженням рішень державного кадастрового реєстратора відносно реєстрації земельної ділянки.
27. Крім того, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що ухвалою Верховного Суду від 12 вересня 2019 року дану справу №804/6395/17 передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки у касаційній скарзі ОСОБА_1 просив скасувати судові рішення у зв'язку з порушенням правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 11 листопада 2019 року вирішила повернути справу за позовом ОСОБА_1 до державного кадастрового реєстратора відділу у Дніпровському районі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Маренкової Катерини Вікторівни та Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, треті особи: Приватне підприємство «Земельний ресурс», Дніпровська районна державна адміністрація в особі Центру надання адміністративних послуг, ОСОБА_6, ОСОБА_2 , про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, визнання протиправним та скасування рішення на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
У зазначеній вище ухвалі Велика Палата Верховного Суду вказала, що правова позиція у подібних правовідносинах щодо юрисдикції спорів, пов'язаних з оскарженням рішень державного кадастрового реєстратора відносно реєстрації земельної ділянки уже висловлювалась Великою Палатою Верховного Суду, зокрема у постанові від 24 квітня 2019 року у справі № 128/3751/14-а за позовом ОСОБА_4 до державного кадастрового реєстратора Управління Держземагентства у Вінницькому районі Вінницької області Крисько Т. В., ДП «Вінницький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою», треті особи: управління Держземагентства у Вінницькому районі Вінницької області, Товариства з обмеженою відповідальністю «Сплайн-В», ОСОБА_5 , Вінницько-Хутірська сільська рада Вінницького району Вінницької області, про визнання незаконними дій та зобов'язання вчинити певні дії.
Зі змісту постанови Великої Палати Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі № 128/3751/14-а вбачається, що суть спірних правовідносин у даній справі зводиться до бажання позивача поновити своє право володіння спірною земельною ділянкою, яке було порушено незаконними, на його думку, діями відповідачів.
За результатами розгляду цієї справи Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір у частині вимог про визнання незаконним рішення державного кадастрового реєстратора щодо реєстрації земельної ділянки з присвоєнням їй кадастрового номера та внесення відповідного запису до Поземельної книги, а також зобов'язання відповідача на підставі виправленої технічної документації внести зміни до Державного земельного кадастру щодо вказаної земельної ділянки, не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки спрямований на поновлення прав позивача у сфері земельних відносин (щодо встановлення/відновлення/зміни меж земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян), а тому має вирішуватися судами за правилами цивільного судочинства.
28. Зважаючи на вищезазначене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про наявність підстав для закриття провадження у справі.
29. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
30. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
31. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
32. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
2. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2018 року по справі №804/6395/17 - залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий Т.Г.Стрелець
Судді С.Г. Стеценко
Л.В. Тацій