Іменем України
30 січня 2020 року
Київ
справа №822/2156/18
адміністративне провадження №К/9901/8541/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу № 822/2156/18
за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 до Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача: Державне підприємство "Радгосп "Лісогринівецький", про визнання рішення недійсним, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_2 на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року (постановлену у складі головуючого-судді Петричковича А.І.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Полотнянка Ю.П., суддів - Драчук Т.О., Загороднюка А.Г.)
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_2 , ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 звернулись до суду з позовом до Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача: Державне підприємство "Радгосп "Лісогринівецький" про визнання недійсним рішення Лісогринівецької сільської ради від 29.03.2018 №12 «Про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) Державному підприємству «Радгосп «Лісогринівецький» Міністерства аграрної політики та продовольства України».
2. Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року, провадження у справі закрито.
3. Рішення судів мотивовані тим, що спірні правовідносини фактично виникли між учасниками справи щодо правомірності набуття третьою особою права володіння та користування земельною ділянкою, які належать на праві власності позивачам, що вказує на можливість вирішення даного спору за правилами цивільного судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, ОСОБА_2 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
5. Касаційна скарга аргументована тим, що у цій справі відсутній спір про право між сторонами, а дослідженню підлягають виключно владні, управлінські рішення та дії відповідача, який у межах спірних правовідносин діє як суб'єкт владних повноважень. На думку касатора, на спірні правовідносини поширюються правила адміністративного судочинства.
6. Ухвалою Верховного Суду від 22 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_2 на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 25.09.2018 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.02.2019 у справі № 822/2156/18.
7. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 26.06.2019 №854/0/78-19, було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
8. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 12 вересня 2019 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
9. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 11 листопада 2019 року вирішила повернути справу за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 до Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача, державне підприємство «Радгосп «Лісогринівецький», про визнання протиправним та скасування рішення на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
При цьому, зазначила, що Правова позиція у подібних правовідносинах щодо юрисдикції спорів, пов'язаних з оскарженням рішень органів місцевого самоврядування про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення третім особам земельної ділянки, яка перебуває у власності чи постійному користуванні позивача (позивачів), неодноразово висловлювалась Великою Палатою Верховного Суду, зокрема в її постановах від 05 та 13 червня 2018 року (справи № 826/13628/16 і № 522/5668/17 відповідно).
10. Відзиву на касаційну скаргу від учасників справи не надходило.
11. Відповідно до рішення №12 від 29.03.2018 36 чергової сесії Лісовогринівецької сільської ради "Про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) Державному підприємству Радгосп "ЛІСОВОГРИНІВЕЦЬКИЙ" Міністерства аграрної політики та продовольства України", надано дозвіл на проведення інвентаризації та розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), що належить на праві вічного користування Радгоспу "Лісовогринівецький" (ЄДРПОУ 00481548) згідно Державного акту на вічне користування землею колгоспами від 28.09.1951 року № 536253, орієнтовною площею 2628,2 га., що розташовані на території села Лісові Гринівці та села Скаржинці Хмельницького району Хмельницької області (т.1 а.с. 11 -12).
12. Власники земельних ділянок (паїв), серед яких є ОСОБА_2 , ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , зверталися з листом від 02.04.2018 до голови Лісовогринівецької сільської ради, в якому вказують, що такої вільної земельної ділянки сільськогосподарського призначення площею 2628,2 га, на яку надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою ДП радгосп «Лісовогринівецький», сьогодні реально не існує. Вказують, що надавати дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою можливо тільки на вільні земельні ділянки. Вважають рішення незаконним і таким, що порушує їх права.
13. Лісовогринівецькою сільською радою листом від 24.04.2018 за №567 заявникам була надана відповідь, згідно якої рішення було прийнято у межах та спосіб, передбачений чинним законодавством України. Зазначено, зокрема, що оскільки радгосп «Лісовогринівецький» є правонаступником колгоспу «Перемога» та радгоспу лікарських рослин, до нього перейшло право користування земельною ділянкою, якою користувались підприємства-попередники, в межах відповідно до Державного акту на вічне користування землею колгоспами. В процес інвентаризації не буде включено ті земельні ділянки громадян та юридичних осіб, які перебувають у приватній власності та користуванні (т.1 а.с.44-46).
14. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
15. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.
16. Приймаючи оскаржувані рішення, суди першої та апеляційної інстанції встановили, що позивачі є власниками земельних ділянок на території Лісовогринівецької сільської ради (за межами населеного пункту) Хмельницького району Хмельницької області, а користувачем землі 2628 га, наданій сільськогосподарській артілі "Перемога" села Лісових Гринівців, вважає себе ДП Радгосп "Лісовогринівецький". Тому спірні правовідносини пов'язані із захистом права власності позивачів, і користуванням земельною ділянкою ДП Радгосп "Лісовогринівецький". Відповідно, даний спір спрямований на захист права власності та права користування землею.
17. З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.
18. Стаття 2 КАС у редакції, чинній на час звернення позивачів до суду, завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
19. Пункт 1 частини першої статті 3 КАС у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій, справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
20. За правилами частини першої статті 17 КАС у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Таким чином, до компетенції адміністративних судів на час розгляду справи судами попередніх інстанцій належали спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Наведене узгоджується й з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
21. Разом із тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з'ясовувати, у зв'язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час ухвалення оскаржуваних судових рішень) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
22. З установлених судами фактичних обставин справи вбачається, що спір виник щодо правомірності рішення Лісогринівецької сільської ради від 29.03.2018 №12 про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі третій особі, частиною якої володіють позивачі.
Тобто позивачі оспорюють правомірність надання оскаржуваним Рішенням іншій особі дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, частиною якої, за їх твердженням, вони володіють.
Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що виник спір про цивільне право, і подальше оспорювання права власності на спірні земельні ділянки не має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства, адже адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей встановлювати (визнавати) належність права власності на земельні ділянки.
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право цивільне (справи за позовами, що виникають із будь-яких правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства), по-друге, суб'єктний склад такого спору.
Таким чином, у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки, а також правомірності надання іншій особі дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.
23. Зазначена вище правова позиція відповідає висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постановах від 29 травня 2018 року у справі № 495/5913/14-а, від 05 червня 2018 року у справі № 826/13628/16 під час розгляду спорів у подібних правовідносинах.
24. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
25. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
26. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
27. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
1. Касаційну скаргу ОСОБА_2 - залишити без задоволення.
2. Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року - залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий Т.Г.Стрелець
Судді С.Г. Стеценко
Л.В. Тацій