Іменем України
30 січня 2020 року
Київ
справа №740/956/16-а
касаційне провадження №К/9901/32424/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Саприкіної І.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 28.09.2017 (головуючий суддя: Грибан І.О., судді: Беспалов О.О., Парінов А.Б.) у справі №740/956/16-а за позовом ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 до Ніжинської міської ради Чернігівської області, треті особи: ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_1 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 про визнання протиправним та скасування рішення,
В березні 2016 року ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ), ОСОБА_3 (далі - ОСОБА_3 ), ОСОБА_4 (далі - ОСОБА_4 ), ОСОБА_5 (далі - ОСОБА_5 ) звернулися до суду з позовом до Ніжинської міської ради Чернігівської області (далі - відповідач), треті особи: ОСОБА_6 (далі - ОСОБА_6 ), ОСОБА_7 (далі - ОСОБА_7 ), ОСОБА_8 (далі - ОСОБА_8 ), ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ), ОСОБА_9 (далі - ОСОБА_9 ), ОСОБА_10 (далі - ОСОБА_10 ), в якому просили визнати протиправним і скасувати рішення Ніжинської міської ради Чернігівської області №12-69/2015 від 08.07.2015 «Про дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність».
На обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням норм чинного земельного законодавства України та законодавства про місцеве самоврядування. Позивачі стверджують, що земельні ділянки, дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо яких надано спірним рішенням третім особам, перебувають у їх постійному користуванні, та вони добросовісно сплачують за них земельний податок.
Постановою Ніжинського міськрайонного суду Чернігівської області від 11.07.2016 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржене рішення прийнято у межах та у спосіб визначених законом повноважень, на підставі належним чином оформлених документів. Суд першої інстанцій констатував, що спірні земельні ділянки перебувають у комунальній власності та право користування у встановленому законом порядку позивачами не оформлювалося.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 28.09.2017 скасовано постанову Ніжинського міськрайонного суду Чернігівської області від 11.07.2016 та ухвалено нове рішення про задоволення позову.
Приймаючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення прийнято органом місцевого самоврядування за відсутності належним чином затвердженої містобудівної документації, яка б дозволяла зробити висновки щодо відповідності місця розташування спірних земельних ділянок вимогам законів. Суд апеляційної інстанцій також вказав про те, що фактичними землекористувачами спірних земельних ділянок є позивачі, однак останні не мають документів, які б свідчили про наявність у них прав на ці земельні ділянки.
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, у якій просить Верховний Суд скасувати оскаржуване судове рішення, а рішення суду першої інстанцій залишити в силі. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції неповно з'ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник зазначає, що рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою прийнято відповідачем у межах та у спосіб визначених земельним законодавством повноважень.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 24.10.2017 відкрито касаційне провадження у справі.
15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 №2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У березні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 11.06.2019 визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 20.01.2020 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
На адресу суду касаційної інстанції від ОСОБА_2 надійшли письмові заперечення на касаційну скаргу, у яких останній з посиланням на законність та обґрунтованість рішення суду апеляційної інстанції просить суд залишити оскаржуване судове рішення без змін, а скаргу третьої особи без задоволення.
Інші учасники справи правом на подачу відзиву не скористалися.
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з'ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_1 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 (учасники АТО) звернулися до Ніжинської міської ради із заявами про надання їм дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність на території м. Ніжин.
Зазначені заяви разом із додатками до них були розглянуті відповідачем, після чого підготовлено проект рішення про дозвіл на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність, який відповідно до вимог статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» був оприлюднений на сайті Ніжинської міської ради.
08.07.2015 Ніжинська міська рада на пленарному засіданні 69-ої сесії шостого скликання прийняла рішення №12-69/2015 «Про дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність», яким вирішила надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки:
ОСОБА_6 орієнтованою площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована по вул. Пустовгара;
ОСОБА_11 орієнтованою площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована по вул. Пустовгара;
ОСОБА_8 орієнтованою площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована по вул. Пустовгара;
ОСОБА_1 орієнтованою площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована по вул. Пустовгара;
ОСОБА_9 орієнтованою площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована по вул. Пустовгара;
ОСОБА_10 орієнтованою площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована по вул. Пустовгара.
Цим же рішенням міськрада доручила відділу містобудування та архітектури підготувати детальний план на комплексну індивідуальну забудову по вул. Пустовгара відповідно до містобудівних та інших нормативних вимог, передбачених для надання учасникам АТО для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
Вважаючи, що спірним рішенням порушенні законні права та інтереси позивачів, останні звернулися до суду про його скасування.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
За змістом статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
За змістом частин першої - другої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади та порядок передачі земельних ділянок у власність встановлені статтями 118, 122 ЗК України.
Згідно з частиною першою статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
За змістом частини шостої шостою статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для (…) будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), (….) подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). (….) органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Частиною сьомою цієї норми передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Отже зазначені норми встановлюють підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких, визначені в статті 118 ЗК органи, приймають одне з відповідних рішень.
Проте отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.
Своє порушене право спірним рішенням позивачі обґрунтовують тим, що ця земельна ділянка перебувала у користуванні військової частини № НОМЕР_1 , яка в подальшому передала її у постійне користування для ведення городництва батькам позивачів. З того часу позивачі сумлінно користуються земельною ділянкою, сплачуючи за неї земельний податок.
Так, згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття судових рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС України справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 чинного КАС України, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.
За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (в редакції, чинній на момент розгляду справи судами попередніх інстанцій), яка кореспондується зі статтею 19 Цивільного процесуального кодексу України (у чинній редакції) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Згідно з частинами першою та четвертою статті 11 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) цивільні права та обов'язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов'язки. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 ЦК цивільні права та інтереси суд може захистити в спосіб визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Зміст наведених норм права свідчить, що у випадку коли спір виник про право цивільне, такий підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, де на відміну від адміністративного судочинства, визначальний принцип здійснення правосуддя полягає у змагальності сторін.
Судом встановлено, що подання цього позову зумовлене захистом прав позивачів на земельну ділянку від їх порушення третіми особами. Основними доводами в обґрунтування своєї позиції позивачі вказують на законність користування ними цією спірною земельною ділянкою протягом тривалого часу.
Так, Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об'єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з'ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
Відповідно до частини четвертої статті 11 КАС України (у редакції, чинній на момент розгляду справи), яка кореспондується з частиною 4 статті 9 КАС України (у редакції чинній з 15.12.2017) суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі.
Згідно з частиною першою статті 138 КАС України (у редакції чинній на момент розгляду справи) предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи та які належить установити при ухваленні судового рішення у справі.
Водночас Верховний Суд звертає увагу на те, що, встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
Проте суди попередніх інстанцій не надали оцінку правовому статусу земельної ділянки, а саме: не встановили в чиєму законному розпорядженні знаходиться ця спірна земельна ділянка після припинення права користування нею Міністерством оборони України. Встановлення цього статусу є визначальним для вирішення питання щодо предметної юрисдикції даного спору.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Отже, для правильного вирішення цієї справи, з урахуванням розмежування судової юрисдикції спору, суду необхідно з'ясувати правовий статус цієї земельної ділянки.
Згідно із частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Частиною другою статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Ніжинського міськрайонного суду Чернігівської області від 11.07.2016 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 28.09.2017 у справі №740/956/16-а - скасувати.
Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
А. А. Єзеров
І. В. Саприкіна