Іменем України
30 січня 2020 року
Київ
справа №826/25310/15
адміністративне провадження №К/9901/42828/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 826/25310/15
за позовом ОСОБА_1 до Національного банку України, за участю третьої особи - Публічного акціонерного товариства «Комерційний банк «Надра» - про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Національного банку України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 листопада 2016 року, ухвалену в складі: головуючого судді Келеберди В.І., суддів Данилишина В.М., Качура І.А., та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року, постановлену в складі: головуючого судді Літвіної Н.М., суддів Ганечко О.М., Коротких А.Ю.,
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Національного банку України (далі - відповідач), за участю третьої особи - Публічного акціонерного товариства «Комерційний банк «Надра» (далі - третя особа, ПАТ «КБ «Надра») - з вимогою зобов'язати Національний банк України надати повну інформацію на запит ОСОБА_1 від 21 липня 2015 року.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що звернувся до відповідача з інформаційним запитом, у задоволенні якого відповідачем було відмовлено. Позивач наполягає на тому, що відповідач володіє запитуваною інформацію, водночас передбачених у Законі України «Про доступ до публічної інформації» правових підстав для відмови у її наданні в спірних правовідносинах не було.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 28 липня 2015 року ОСОБА_1 звернувся до Національного банку України із запитом, у якому, посилаючись на положення Законів України «Про доступ до публічної інформації», «Про інформацію», просив:
1) повідомити його чи передавались права кредитора в кредитному договорі від 04 липня 2006 року №0401/07-2006 третім особам; якщо передавались, то направити правові підстави такої передачі;
2) надати інформацію щодо суми погашеного кредиту, нарахованих відсотків (комісії), сплачених відсотків (комісії), суми нарахованих (з розрахунком) і сплачених штрафних санкцій, сальдо розрахунків на дату надання інформації;
3) надати положення (інструкцію) про кредитування, що діяло на дату підписання спірного правочину;
4) підтвердити повноваження особи, яка підписала договір від 04 липня 2006 року №0401/07-2006 від імені ПАТ «КБ «Надра»;
5) повідомити чи подавалась позичальником заявка про продаж на Міжбанківській валютній біржі 59000,00 доларів США; якщо направлялася заявка - вказати за яким курсом проведений продаж валюти, знято комісію і скільки коштів зараховано в гривні після продажу вказаної суми валютою;
6) повідомити номер валютного рахунку, на який банк зарахував 59000,00 доларів США;
7) надати копії меморіальних ордерів та/або платіжних доручень та/або заяви на видачу готівки на оплату 59000,00 доларів США від 04 липня 2006 року на споживчі цілі.
4. Листом від 04 серпня 2015 року № 20-06008/54930 відповідач повідомив позивача про відсутність у нього запитуваної інформації та запропонував звернутися із таким запитом до Уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб.
5. Уважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
6. Постановою окружного адміністративного суду міста Києва від 21 листопада 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року, відмовлено в задоволенні позову про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо ненадання відповіді на запит від 28 липня 2015 року та зобов'язання відповідача надати відповідь на запит від 28 липня 2015 року.
7. Водночас суд першої інстанції вийшов за межі позовних вимог і визнав протиправною бездіяльність Національного банку України, що полягала в ненаправленні запиту ОСОБА_1 від 28 липня 2015 року до Уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію ПАТ «Комерційний банк «Надра».
8. Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суди попередніх інстанцій керувалися тим, що інформація та документи, які просив надати позивач у своєму запиті від 28 липня 2015 року, не має ознак публічної, адже вона стосується правовідносин позивача та ПАТ «Комерційний банк «Надра», що випливають із договору кредиту, участі в яких Національний банк України не брав.
9. Проте суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що Національний банк України, якому за своїм статусом відомо суб'єкта, який може задовольнити відповідний запит позивача, протиправно не перенаправив йому запит ОСОБА_1 від 28 липня 2015 року для надання відповіді по суті.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
10. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
11. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначив, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що запит позивача від 28 липня 2015 року мав розглядатися в порядку, передбаченому Законом України «Про звернення громадян».
12. Відповідач доводить, що запит позивача відповідав вимогам, що ставляться до інформаційних запитів, і був розглянутий у порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», а тому суди помилково застосували до спірних правовідносин положення Закону України «Про звернення громадян» і дійшли незаконних висновків про протиправну бездіяльність Національного банку України, яка виразилася в неперенаправленні запиту позивача до іншого суб'єкта.
13. Інші учасники справи правом надати заперечення (відзив) на касаційну скаргу не скористалися.
14. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 28 квітня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
15. 15 грудня 2017 року, у зв'язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.
16. 21 березня 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.
17. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Гриціва М.І., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
18. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 16 липня 2019 року, у зв'язку із обранням судді Гриціва М.І. до Великої Палати Верховного Суду, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
19. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 липня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Желєзнму І.В., суддям Шарапі В.М., Чиркіну С.М.
20. Ухвалою Верховного Суду від 21 серпня 2019 року задоволено заяви суддів Желєзного І.В., суддів Шарапи В.М., Чиркіна С.М. про самовідвід. Адміністративну справу №826/25310/15 передано до секретаріату Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду для визначення складу суду.
21. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28 серпня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Данилевич Н.А., Шевцовій Н.В.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
22. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Відповідно до частини другої статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
24. Статтею 40 Конституції України передбачено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
25. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації визначено у Законі України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року №2939-VI (далі - Закон №2939-VI ).
26. Відповідно до статті 1 Закону №2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
27. Частиною першою статті 13 Закону №2939-VI передбачено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: 1) суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов'язаної з виконанням їхніх обов'язків; 4) суб'єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.
28. Відповідно до частини другої статті 13 Закону №2939-VI до розпорядників інформації, зобов'язаних оприлюднювати та надавати за запитами інформацію, визначену в цій статті, у порядку, передбаченому цим Законом, прирівнюються суб'єкти господарювання, які володіють: 1) інформацією про стан довкілля; 2) інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту; 3) інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров'ю та безпеці громадян; 4) іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією).
29. Частинами першою та другою статті 19 Закону №2939-VI передбачено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.
30. Згідно з частиною першою статті 20 Закону №2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів із дня отримання запиту.
31. Відповідно до частини першої статті 22 Закону №2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону.
32. Частинами першою та другою статті 23 Закону №2939-VI передбачено, що рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов'язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.
33. Водночас питання практичної реалізації особою наданого їй Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян, відповідно до їх статуту, пропозиції про поліпшення їхньої діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів урегульовано Законом України «Про звернення громадян» від 02 жовтня 1996 року №393/96-ВР (далі - Закон №393/96-ВР).
34. Відповідно до частини першої статті 3 Закону №393/96-ВР під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
35. Частиною третьою статті 3 Закону №393/96-ВР передбачено, що заява (клопотання) - це звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - це письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
36. Відповідно до частини першої статті 7 Закону №393/96-ВР звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду.
37. Частиною третьою статті 7 Закону №393/96-ВР передбачено, що, якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об'єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п'яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз'ясненнями.
VI. Позиція Верховного Суду
38. Аналіз викладеного дає підстави для висновку, що чинним законодавством України розмежовуються види інформаційно-правових відносин, які можуть скластися між фізичною особою та суб'єктом владних повноважень, на відносини, що виникають у зв'язку із зверненнями осіб у порядку, передбаченому Законом №393/96-ВР, і відносини, що виникають у зв'язку із поданням інформаційних запитів, передбачених Законом №2939-VI.
39. В аспекті викладеного Суд зазначає, що метою інформаційного запиту, у розумінні Закону №2939-VI, є одержання попередньо створеної суб'єктом владних повноважень інформації (або інформації, яка мала бути ним створена відповідно до законодавства), що не передбачає вжиття будь-яких заходів, окрім пошуку та надання такої інформації у відповідній формі. Водночас розгляд звернення з огляду на його вид (заява, скарга, пропозиція) вимагає вжиття певних заходів реагування: сприяння в реалізації суб'єктивних прав чи їх поновлення у випадку порушення, проведення перевірки, оцінки дій осіб, щодо яких подано скаргу, визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод, усунення недоліків в діяльності підприємств, установ, організацій тощо.
40. З огляду на викладене, вирішуючи питання щодо закону, який підлягає застосуванню до конкретних правовідносин, що виникли у зв'язку з реалізацією особою її конституційних прав в інформаційній сфері, адміністративні суди повинні дослідити зміст порушених у листі заявника питань на відповідність їх ознакам інформаційного запиту чи звернення, незалежно від того, як сам заявник ідентифікував своє звернення чи запит.
41. У спірних правовідносинах позивач звернувся до відповідача із запитом, у якому просив надати інформацію, що стосувалася кредитного договору від 04 липня 2006 року №0401/07-2006, який укладений між позивачем та ПАТ «КБ «Надра», у тому числі інформацію про те чи подавалась позивачем як позичальником за вказаним договором заявка про продаж на Міжбанківській валютній біржі 59000,00 доларів США.
42. Суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків про те, що зміст запитуваної інформації не відповідав критеріям публічної інформації.
43. Суд зазначає, що визначальною ознакою публічної інформації є те, що вона заздалегідь створена суб'єктом владних повноважень у зв'язку з виконанням своїх обов'язків і зафіксована на відповідних носіях інформації та знаходиться у володінні суб'єкта владних повноважень.
44. Водночас Національний банк України не є стороною кредитного договору від 04 липня 2006 року №0401/07-2006, у зв'язку з чим не створював і не фіксував на будь-яких матеріальних носіях інформацію та документи, яких стосувався запит позивача від 28 липня 2015 року.
45. Отже, суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що за своїм змістом лист позивача від 28 липня 2015 року є зверненням (заявою/клопотанням) про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством прав, розгляд якого мав здійснюватися в порядку, передбаченому Законом №393/96-ВР.
46. Аналіз статті 7 Закону №393/96-ВР дає можливість стверджувати, що відмова в прийнятті та розгляді звернення забороняється, а звернення, помилково адресовані особі, яка не має повноважень розглядати порушені в ньому питання, пересилаються нею за належністю відповідному органу чи посадовій особі.
47. Таким чином, Суд уважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що, володіючи інформацією про особу, уповноважену розглядати звернення позивача, відповідач зобов'язаний був переслати його звернення за належністю.
48. За такого правового регулювання та обставин справи, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що в спірних правовідносинах відповідач допустив протиправну бездіяльність, що виразилася в ненаправленні запиту ОСОБА_1 від 28 липня 2015 року до Уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію ПАТ «КБ «Надра».
49. Положеннями частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
50. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
51. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
52. Переглянувши оскаржувані судові рішення у межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.
VII. Судові витрати
53. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
54. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
55. Касаційну скаргу Національного банку України залишити без задоволення.
56. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 листопада 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року в справі №826/25310/15 залишити без змін.
57. Судові витрати не розподіляються.
58. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська
Судді: Н.А. Данилевич
Н.В. Шевцова