30 січня 2020 року
м. Київ
справа № 580/2623/19
адміністративне провадження № К/9901/33124/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Яковенка М. М.,
суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 580/2623/19
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Черкаської міської ради, третя особа - Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду (суддя: Білоноженко М. А.) від 27 серпня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду (колегія у складі суддів: Єгорова Н. М., Сорочка Є. О., Федотова І. В.) від 23 жовтня 2019 року,
І. РУХ СПРАВИ
1. У серпні 2019 року до Черкаського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 (далі - позивач) з адміністративним позовом до Черкаської міської ради, третя особа - Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради про визнання протиправними та скасування рішення, в якому просив:
визнати протиправним та нечинним підпункт 3.2 пункту 3, пункт 4, підпункт 5.5 пункту 5 рішення Черкаської міської ради від 21 березня 2019 року № 2-4173 «Про утворення деяких юридичних осіб Черкаської міської ради, затвердження їх структури та внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 23 травня 2013 року № 3-1682».
2. Ухвалою Черкаського окружного адміністративного від 27 серпня 2019 року, яка залишена без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року, відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі.
3. 28 листопада 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга від позивача, в якій просив скасувати ухвалу суду першої інстанції від 27 серпня 2019 року про відмову у відкритті провадження у адміністративній справі та постанову суду апеляційної інстанції від 23 жовтня 2019 року, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
4. Ухвалою Верховного Суду від 04 грудня 2019 року відкрито провадження за вказаною касаційною скаргою та встановлено десятиденний строк з дня вручення копії цієї ухвали учасникам справи для подання відзив на касаційну скаргу.
5. 21 грудня 2019 року до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому відповідач, посилаючись на те, що вимоги касаційної скарги є необґрунтовані та не можуть бути задоволені, просить в задоволенні касаційної скарги відмовити, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.
6. Ухвалою Верховного Суду від 23 січня 2019 року закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
ІІ. ОЦІНКА СУДУ ПЕРШОЇ та АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
7. Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що даний спір не належить розглядати у порядку адміністративного судочинства у зв'язку з тим, що відповідач не здійснював управлінські функції при прийнятті оскаржуваного рішення, таке рішення не створило правовідносини між позивачем та відповідачем та не порушило його трудового права.
При прийнятті судових рішень, суди попередніх інстанцій посилались на правові висновки сформульовані у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.02.2019 у справі №9901/663/18, від 12.12.2018 у справі №802/2474/17-а; від 22.03.2018 у справі №800/559/17, від 03.04.2018 у справі №9901/152/18, від 30.05.2018 у справі №9901/497/18, від 05.02.2019 у справі №9901/638/18 та від 27.02.2019 у справі №9901/798/18.
Крім цього, судами також вказано на те, що позивач вже звертався з аналогічними вимогами до суду та між тими самим сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав є ухвали про відмову у відкритті провадження у справі, що набрали законної сили, що відповідно до ч. 5 ст. 170 КАС України не надає можливості на повторне звернення цієї особи до суду.
IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
8. Скаржник у касаційній скарзі не погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами в оскаржуваних судових рішеннях неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних рішень у справі.
9. Касаційна скарга обґрунтована тим, що позивач обіймає посаду заступника директора департаменту-начальника відділу розвитку конкуренції Департаменту економіки та розвитку Черкаської міської ради.
10. Рішенням відповідача № 2-4173 від 21 березня 2019 року було ліквідовано Відділ розвитку конкуренції, посаду начальника якого обіймає позивач. При цьому зазначає, що оскаржуваним рішенням припиняються трудові відносини між ним та відповідачем.
11. Вважає, що висновки судів щодо того, що справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства є помилковими, безпідставними та прийняті в супереч положенням ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування», не враховані положення ст. ст. 1. 2, 3 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», а також прийняті з порушення норм процесуального законодавства.
12. Наголошує, що зазначене рішення підлягає оскарженню в порядку адміністративного судочинства, як нормативний акт, який прийнятий на реалізацію відповідачем саме владних управлінських функцій, зазначене рішення безпосередньо має вплив та стосується прав позивача щодо проходження служби, як посадової особи органу місцевого самоврядування. Таке спірне рішення породжує взаємні права та встановлює взаємні обов'язки між позивачем та відповідачем, як на осіб на яких розповсюджується дія рішення.
13. У касаційній скарзі посилається на постанови Великої Палати Верховного Суду, які на його думку спростовують висновки судів попередніх інстанцій.
14. Крім цього, зазначає про те, що рішенням відповідача від 22 серпня 2018 року № 2-3446 було вирішене питання в тому числі щодо штатної чисельності Департаменту в якому працював позивач. У квітні 2018 року позивач звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом про визнання протиправним та скасування цього рішення ради. Судом відкрите позовне провадження, яке на теперішній час зупинене ухвалою суду від 02 жовтня 2018 року, залишеного без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2019 року до розгляду інших справ, що перебувають в проваджені цього суду.
ІV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Колегія суддів Верховного Суду у Касаційному адміністративному суді при розгляді матеріалів справи встановила, що скаржник, серед іншого, оскаржує рішення суду першої та апеляційної інстанцій з мотивів порушення судами правил предметної юрисдикції.
16. Зі змісту п. п. 1, 2 ч. 1 ст. 4 КАС України, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
17. Згідно п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
18. Пунктами 18 та 19 частини 1 ст. 4 КАСА України встановлено, що нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
19. За правилами п. 1, 10 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб.
20. Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання.
21. Частиною 10 статті 59 Закону № 280/97-ВР встановлено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
22. Відповідно до частини 6 статті 346 КАС України (в редакції Закону України від 02 жовтня 2019 року № 142-IX) справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, крім випадків, якщо:
1) учасник справи, який оскаржує судове рішення, брав участь у розгляді справи в судах першої чи апеляційної інстанції і не заявляв про порушення правил предметної юрисдикції;
2) учасник справи, який оскаржує судове рішення, не обґрунтував порушення судом правил предметної юрисдикції наявністю судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об'єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову у подібних правовідносинах;
3) Велика Палата Верховного Суду вже викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної юрисдикції спору у подібних правовідносинах.
23. Суд вважає, що в межах цієї справи, що підлягає касаційному перегляду відсутні обумовлені випадки передбачені ч. 6 ст. 346 КАС України, які перешкоджають здійснити передачу справи на розгляду до Великої Палати Верховного Суду.
24. Касаційна скарга, обґрунтована помилковістю висновків судів першої та апеляційної інстанції щодо розгляду цієї справи в порядку адміністративного судочинства. Скаржник зазначає, що за своїм характером спір у даній справі є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Така позиція була заявлена скаржником також при апеляційному перегляді рішення суду першої інстанції.
25. Як суди першої та апеляційної інстанції, так і заявник посилаються на наявність різних судових рішень. При чому, з огляду на ці наведені постанови Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів вважає що Велика Палата Верховного Суду не викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної юрисдикції спору саме у подібних правовідносинах та тих підстав, які покладені в основу висновків судів та прийнятих рішень, а саме відповідач не здійснював управлінські функції при прийнятті оскаржуваного рішення, а здійснював організаційні функції; таке рішення не створило правовідносини між позивачем,; відповідачем та не порушило його трудового права, хоча позивач наполягає на прямому впливі такого рішення на його права та взаємні обов'язки між сторонами.
26. Враховуючи, що у даній справі ОСОБА_1 оскаржує рішення судів першої та апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної юрисдикції та випадки, що виключають можливість передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, судом не встановлено, колегія суддів дійшла висновку про необхідність передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини 6 статті 346 КАС України.
Керуючись статтями 346, 347 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд,
Справу № 580/2623/19 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Черкаської міської ради, третя особа - Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення, передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Ухвала набирає законної сили з дати її підписання, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач М. М. Яковенко
Судді І. В. Дашутін
О. О. Шишов