14 січня 2020 р. Справа № 480/3624/19
Сумський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Прилипчука О.А.,
за участю секретаря судового засідання - Волкової Ю.В.,
позивача - ОСОБА_3 ,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу № 480/3624/19
за позовом ОСОБА_3
до Сумської обласної державної адміністрації
про визнання дій протиправними,-
ОСОБА_3 звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Сумської обласної державної адміністрації, в якій просить:
- визнати протиправними дії Сумської обласної державної адміністрації щодо розподілу між розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня бюджетних асигнувань державного фонду регіонального розвитку у сумі 230262475,00 грн. відповідно до розпорядження голови Сумської обласної державної адміністрації від 24.07.2019 № 419-ОД.
В обґрунтування позовних вимог зазначив, що відповідно до розпорядження голови Сумської обласної державної адміністрації від 24.07.2019 № 419-ОД Сумською обласною державною адміністрацією у 2019 році з недотриманням норм законодавства було здійснено розподіл між розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня бюджетних асигнувань державного фонду регіонального розвитку у сумі 230 262 475,0 гривень.
Протиправність такого розподілення полягає у недотриманні вимоги ч.2 ст.24-1 Бюджетного кодексу України, а саме щодо того, що кошти державного фонду регіонального розвитку спрямовуються на виконання інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку (у тому числі проектів співробітництва та добровільного об'єднання територіальних громад), що мають на меті розвиток регіонів, створення інфраструктури індустріальних та інноваційних парків, спортивної інфраструктури.
Позивач вважає, що факт недотримання Сумською обласною державною адміністрацією вищезазначеної вимоги полягає у наступному.
Виходячи із встановленого пунктом 6 частини 1 статті 1 Закону України "Про засади державної регіональної політики" поняття проекту регіонального розвитку як комплексу взаємопов'язаних завдань та заходів для розв'язання окремих проблем регіонального розвитку, ті проекти, що визначені у додатку до розпорядження голови Сумської обласної державної адміністрації від 24.07.2019 № 419-ОД, не є тими інвестиційними програмами і проектами регіонального розвитку, що мають на меті розвиток регіонів, створення інфраструктури індустріальних та інноваційних парків, спортивної інфраструктури.
А усі без виключення, визначені у додатку до розпорядження голови її державної адміністрації від 24.07.2019 № 419-ОД проекти, відповідно до абзаців 3, 6 частини 1 статті 1 Закону України "Про архітектурну діяльність", є проектами будівництва об'єктів архітектури, а не є тими проектами регіонального розвитку, у розумінні пункту 6 частини 1 статті 1 Закону України "Про засади державної регіональної політики".
Крім того, в Сумській області не існує тих інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку (у тому числі проектів співробітництва та добровільного об'єднання територіальних громад), необхідність реалізації яких була би обґрунтована відповідно до закону за таких підстав.
Так, відповідно до частини 1 статті 5 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" програми розвитку регіонів та населених пунктів, програми господарського, соціального та культурного розвитку повинні узгоджуватися з містобудівною документацією відповідного рівня.
Але у Сумській області до цього часу є взагалі відсутньою належна містобудівна документація регіонального рівня, а саме є відсутніми схеми планування території району і схеми планування території об'єднаної територіальної громади, розроблені у відповідності до статті 14 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Державних будівельних норм ДБН Б. 1.1-13:2012 "Склад та зміст містобудівної документації на державному та регіональному рівнях" та Державних будівельних норм ДБН Б. 1.1-21:2017 "Склад та зміст схеми планування території, на якій реалізуються повноваження сільських, селищних, міських рад".
Доказом відсутності цієї містобудівної документації регіонального рівня є факти не оприлюднення інформації щодо неї на виконання вимог абзацу 3 пункту 1 частини 1 статті 5, пункту 2 частини 1 статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" на офіційних веб-сайтах Сумської обласної державної адміністрації, районних державних адміністрацій Сумської області та відповідних органів місцевого самоврядування.
Щодо наявності належної містобудівної документації на місцевому рівні, то генеральні плани усіх міст Сумської області як основний вид містобудівної документації на місцевому рівні, що були розроблені та затверджені ще до набрання чинності Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", до сьогодні є неприведеними до вимог статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Державних будівельних норм ДБН Б. 1.1 -15:2012 "Склад та зміст генерального плану населеного пункту.
Таким чином, на основі даних генеральних планів міст теж не може бути на законних підставах обґрунтована необхідність реалізації інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку у Сумській області.
Доказом не приведення генеральних планів усіх міст Сумської області вищезазначеним вимогам законодавства є факти неоприлюднення на офіційних веб-сайтах відповідних органів місцевого самоврядування, на виконання вимог абзацу 3 пункту 1 частини 1 статті 5, пункту 2 частини 1 статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", другого речення частини 11 статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", інформації щодо них або відповідно до оприлюдненої на офіційних веб-сайтах відповідних органів місцевого самоврядування інформації щодо генерального плану населеного пункту, його структура та зміст не відповідають тій структурі та змісту, що встановлені Державними будівельними нормами ДБН Б. 1.1-15:2012 "Склад та зміст генерального плану населеного пункту.
Також, відповідно до другого речення абзацу 2 статті 1 Закону України "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України" прогноз економічного і соціального розвитку є засобом обґрунтування вибору тієї чи іншої стратегії та прийняття конкретних рішень державними органами, органами місцевого самоврядування щодо регулювання соціально-економічних процесів,
При цьому, позивач зазначає, що прогноз економічного і соціального розвитку повинен бути засобом обґрунтування прийняття конкретних рішень державними органами, органами місцевого самоврядування щодо розроблення та реалізації тих інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку (у тому числі проектів співробітництва та добровільного об'єднання територіальних громад), спрямованих на регулювання соціально-економічних процесів.
Але до сьогодні є відсутнім необхідний задля цього розроблений за встановленими постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2003 р. № 621 змістом і структурою Прогноз економічного і соціального розвитку Сумської області, її районів та міст на середньостроковий період.
Доказом відсутності Прогнозу економічного і соціального розвитку Сумської області, її районів та міст на середньостроковий період є факти неоприлюднення на виконання вимог абзацу 3 пункту 1 частини 1 статті 5, пункту 2 частини 1 статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" на офіційних веб-сайтах Сумської обласної державної адміністрації, районних державних адміністрацій Сумської області та відповідних органів місцевого самоврядування інформації щодо нього.
Вищезазначені протиправні дії порушують розтлумачений пунктом 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 у справі № 1-10/2004 законний інтерес позивача щодо прагнення ним до користування таким соціальним благом як належне виконання Сумською обласною державною адміністрацією своїх владних повноважень у сфері управлінської діяльності в частині здійснення належної реалізації державної регіональної політики та ефективного використання на це бюджетних коштів бюджетів різних рівнів.
Враховуючи вищезазначене, просить позовні вимоги задовольнити.
Відповідач у відзиві на позовну заяви зазначив, що позовні вимоги не визнає, вважає їх безпідставними, враховуючи наступне.
Щодо інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, на виконання яких спрямовуються кошти державного фонду регіонального розвитку, то на виконання Закону України "Про засади державної регіональної політики", постанови Кабінету Міністрів України від 18 березня 2015 р. №196 "Деякі питання державного фонду регіонального розвитку", відповідно до Порядку підготовки, оцінки та відбору для проведення оцінки та попереднього конкурсного відбору інвестиційних програм і проектів, а також відповідно до розпорядження голови Сумської обласної державної адміністрації від 20.04.2015 № 217-ОД:
утворено регіональну комісію з оцінки та забезпечення проведення попереднього конкурсного відбору інвестиційних програм та проектів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку;
комісією проведено оцінку та попередній відбір інвестиційних програм та проектів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватися на території області за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку;
на підставі рішень комісії Сумською обласною державною адміністрацією сформовані переліки інвестиційних програм та проектів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватися на території області за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку та листами від 26.02.2019 № 01-17/2097, від 10.05.2019 № 01-17/5056, від 14.05.2019 №01-17/5185, від 04.07.2019 № 01-17/6989 подані до Мінрегіону.
Крім цього, відповідно до наказу Мінрегіону від 23.03.2017 №59 утворено міжвідомчу комісію для оцінки та відбору інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку; міжвідомчою комісією проведено оцінку відповідності інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, поданих у тому числі й Сумською обласною державною адміністрацією, вимогам законодавства; Мінрегіон на підставі рішення міжвідомчої комісії подав Кабінетові Міністрів України для затвердження пропозиції щодо розподілу коштів державного фонду регіонального розвитку з переліком інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку; розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 травня 2019 р. № 351-р (із змінами, внесеними згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України № 492-р від 05 липня 2019 р.) затверджено перелік інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватися у 2019 році за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку, в тому числі тих, що фінансуються з метою погашення кредиторської заборгованості, зареєстрованої органами Державної казначейської служби станом на 1 січня 2019 р.
Розподіл коштів державного фонду регіонального розвитку за адміністративно-територіальними одиницями та інвестиційними програмами і проектами регіонального розвитку та проектами - переможцями "Всеукраїнського громадського бюджету" затверджується Кабінетом Міністрів України за погодженням з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету у тримісячний строк із дня набрання чинності законом про Державний бюджет України (частина п'ята статті 241 Бюджетного кодексу України). Розподіл у 2019 році коштів погоджений на засіданні Комітету Верховної Ради України з питань бюджету 28.05.2019, протокол №174, розподіл та зміни до розподілу коштів державного фонду регіонального розвитку за адміністративно-територіальними одиницями та інвестиційними програмами і проектами регіонального розвитку у 2019 році (розпорядження Кабінету Міністрів України від 05 липня 2019 р. № 492-р) погоджений на засіданні Комітету Верховної Ради України з питань бюджету 10.07.2019, протокол № 177.
Таким чином, вважає, що дії Сумської обласної державної адміністрації щодо розподілу між розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня бюджетних призначень в сумі 230262,475 тис. гривень з державного фонду регіонального розвитку здійснені на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, в той час як позовні вимоги позивача ґрунтуються виключно на суб'єктивному тлумаченні окремих норм чинного законодавства України.
Більше того, Сумська обласна державна адміністрація проводила розподіл саме бюджетних призначень, але позивач просить визнати протиправними дії Сумської обласної державної адміністрації щодо розподілу бюджетних асигнувань. При цьому відповідно до бюджетного законодавства бюджетні призначення та бюджетні асигнування є різновидами повноважень розпорядників бюджетних коштів та не можуть бути ототожнені.
Також відповідач вважає, що відсутнє порушення прав, свобод та інтересів позивача, які підлягають захисту в порядку адміністративного судочинства, оскільки обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Враховуючи вищезазначене, просить відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі (а.с. 33-42).
У відповіді на відзив позивач зазначив, що суперечать нормам законодавства, викладені у відзиві відповідачем обґрунтування його заперечень щодо наведеної позивачем обставини позову про те, що усі без виключення, визначені у додатку до розпорядження голови Сумської обласної державної адміністрації від 24.07.2019 № 419-ОД проекти, відповідно до абзаців 3, 6 частини 1 статті 1 Закону України "Про архітектурну діяльність", є проектами будівництва об'єктів архітектури, а не є тими проектами регіонального розвитку, у розумінні п.6 ч.1 ст.1 Закону України "Про засади державної регіональної політики", і фінансування яких відповідно до ч.2 ст.24-1 Бюджетного кодексу України можливо за рахунок коштів Державного фонду регіонального розвитку. До того ж, у відзиві не містяться заперечення із посиланням на відповідні докази та норми права щодо наведеної позивачем обставини та правових підстав позову про те, що до сьогодні в Сумській області не існує тих інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку (у т.ч. проектів співробітництва та добровільного об'єднання територіальних громад), необхідність реалізації яких була би обґрунтована відповідно до закону. Позивач також вважає помилковим твердження відповідача, викладене у відзиві, про те що, відповідно до розпорядження голови Сумської обласної державної адміністрації від 24.07.2019 № 419-ОД було здійснено розподіл бюджетних призначень, а також помилковим вважає твердження про відсутність порушених прав, свобод та інтересів позивача, які підлягають захисту у порядку адміністративного судочинства (а.с. 140-145).
У запереченні на відповідь на відзив відповідач зазначив, що викладені у відповіді на відзив пояснення, міркування та аргументи позивача є необґрунтованими та помилковими. Наведена ним інформація практично повністю дублює обґрунтування його позовних вимог, що викладені в адміністративному позові, та жодним чином не спростовує наведені Сумською обласною державною адміністрацією у відзиві на позовну заяву заперечення щодо правових підстав такого позову. Просить відмовити у задоволенні позовних вимог (а.с. 148-151).
Ухвалою суду від 18.09.2019 р. відкрито провадження по справі, справу призначено до розгляду у підготовчому засіданні.
Ухвалою суду від 20.11.2019 р. підготовче провадження закрито, справу призначено до судового розгляду.
В судовому засіданні 14.01.2020 р. позивач позовні вимоги підтримав в повному обсязі, просив їх задовольнити.
ОСОБА_4 в судовому засіданні не допущений до участі у справі як представник відповідача у зв'язку з відсутністю у нього повноважень представляти Сумську обласну державну адміністрацію згідно вимог ст.131-2 Конституції України, а саме виключно адвокат здійснює представництво іншої особи в суді, а також захист від кримінального обвинувачення.
Заслухавши доводи позивача, дослідивши матеріали справи, оцінивши докази в їх сукупності, суд приходить висновку, що позовні вимоги не підлягають задоволенню, враховуючи наступне.
Судом встановлено, що 24.07.2019 № 419-ОД т.в.о голови Сумської обласної державної адміністрації Купрейчик І. прийнято розпорядження «Про внесення змін до розпорядження голови Сумської обласної державної адміні страції від 04.06.2019 № 316-ОД», а саме: 1) викладено в такій редакції пункт 1 тексту розпорядження: "Розподілити між розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня бюджетні призначення в сумі 230262,475 тис. гривень (двісті тридцять мільйонів двісті шістдесят дві тисячі чотириста сімдесят п'ять гривень), що передбачені Сумській області розпорядженням Кабінету Міністрів України від 5 липня 2019 р. № 492-р "Про внесення змін до переліку інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватися у 2019 році за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку, в тому числі тих, що фінансуються з метою погашення кредиторської заборгованості, зареєстрованої органами Державної казначейської служби станом на 1 січня 2019 року", та затвердити (додається); 2) затвердити в новій редакції Розподіл бюджетних призначень між розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня, одержувачами бюджетних коштів (додається)" (а.с. 9-10).
Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суд виходить з наступного.
Так, в контексті завдань адміністративного судочинства (ст. 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.
Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача. Заінтересованість повинна мати об'єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому.
Відтак, у справі, що розглядається, підлягає з'ясуванню обставина того, чи має позивач ОСОБА_3 матеріально-правову зацікавленість (інтерес) в оскарженні бездіяльності відповідача.
Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Так, судом встановлено, що вимога про визнання протиправними дій Сумської обласної державної адміністрації щодо розподілу між розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня бюджетних асигнувань державного фонду регіонального розвитку у сумі 230262475,00 грн. відповідно до розпорядження голови Сумської обласної державної адміністрації від 24.07.2019 № 419-ОД, не порушує та не може порушувати, визначене у ст. 3 Конституції України право позивача на життя, здоров'я, честь, гідність, недоторканність та безпеку та не створює реальної загрози таким правам.
При цьому, суд звертає увагу, що позивач звернувся за захистом не прав, а своїх законних інтересів.
Наведений інтерес позивач вбачає у порушенні його законного інтересу у зв'язку з наявністю правовідносин у сфері управлінської діяльності між ОСОБА_3 як громадянином України та платником податків та Сумською обласною державною адміністрацією, що утримується за рахунок коштів державного бюджету.
Суд зазначає, що за своїм смисловим навантаженням термін "законний інтерес" є тотожним "охоронюваному законом інтересу", оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.
Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 року у справі № 1-10/2004, згідно з яким, поняття "охоронюваний законом інтерес" у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
З огляду на вимоги статей 2, 5 КАС України, об'єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб'єктом владних повноважень.
Зі змісту наведених правових норм випливає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:
(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;
(б) пов'язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;
(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;
(г) є персоналізованим (суб'єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово "її");
(д) суб'єктом порушення позивач вважає суб'єкта владних повноважень.
Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:
(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;
(б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до "юридичного" відповідно до ч. 2 ст. 124 Конституції України;
(в) встановлена законом заборона пред'явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);
(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);
(д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.
З наведеного слідує необхідність з'ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб'єкта владних повноважень.
Проте, суд зазначає, що доводи позивача не містять обґрунтування негативного впливу оскаржуваної бездіяльності відповідача на конкретні реальні індивідуально виражені його права, свободи чи інтереси.
Позивач не визначив, з яким конкретним матеріальним або нематеріальним благом пов'язаний його інтерес та що цей інтерес належить саме йому. Він не обґрунтував свій особистий, безпосередній, індивідуальний інтерес, а покликається на порушення інтересу територіальної громади, частиною якої він є, і для якої цей інтерес має значення. Безпосередньо позивач не є потерпілим від оскаржуваної бездіяльності, оскільки вона не спричинила негативного впливу саме на позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди.
Оскільки встановлення відсутності матеріально-правової заінтересованості позивача є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову, суд приходить висновку, що позовні вимоги ОСОБА_3 до Сумської обласної державної адміністрації про визнання дій протиправними не підлягають задоволенню.
Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241- 246, 250, 255, 295 КАС України, суд, -
В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_3 до Сумської обласної державної адміністрації про визнання дій протиправними - відмовити.
Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду через Сумський окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги на рішення суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Повний текст рішення складено 20.01.2020 р.
Суддя О.А. Прилипчук