вул. Симона Петлюри, 16/108, м. Київ, 01032, тел. (044) 235-95-51, е-mail: inbox@ko.arbitr.gov.ua
про повернення позовної заяви
"13" січня 2020 р. Справа № 911/117/20
Господарський суд Київської області у складі судді Щоткіна О.В., розглянувши позовну заяву і додані до неї документи
керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави
до: 1) Калинівської селищної ради Київської області;
2) Товариства з обмеженою відповідальністю «Дельта Юей»
про визнання незаконним та скасування рішення
встановив:
До господарського суду Київської області звернувся керівник Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області (далі - прокурор) з позовом від 29.07.2019 № 12375вих.19 в інтересах держави до Калинівської селищної ради Київської області та Товариства з обмеженою відповідальністю «Дельта Юей» (далі - ТОВ «Дельта Юей»), в якому просить суд визнати незаконним та скасувати рішення Калинівської селищної ради від 06.04.2018 № 456-26-VII, яким передано в оренду ТОВ «Дельта Юей» земельну ділянку з кадастровим номером 3221455800:06:001:0003 для будівництва та обслуговування будівель торгівлі в межах смт Калинівка Васильківського району Київської області по вулиці Залізнична, 47, із внесеними змінами рішенням від 21.06.2018 за № 487-29-VII.
Підставами для пред'явлення позову стало те, що оспорюване рішення про передачу в оренду земельної ділянки, на думку прокурора, прийнято Калинівською селищною радою в порушення вимог ст. 19 Конституції України, ст. ст. 20, 39, 123 Земельного кодексу України, ст. 17 Закону України «Про основи містобудування», ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Прокурор стверджує, що відповідно до генерального плану смт Калинівка, який затверджений рішенням Калинівської селищної ради від 29.08.2012 за № 350-19-VI, оспорюваним рішенням 06.04.2018 № 456-26-VII сформовано нову земельну ділянку, без присвоєння нового кадастрового номера, змінивши вид використання та площу земельної ділянки з кадастровим номером 3221455800:06:001:0003 з віднесенням до категорії земель житлової та громадської забудови з видом використання для будівництва та обслуговування будівель торгівлі. При цьому, як зауважує прокурор, територія розташування земельної ділянки з кадастровим номером 3221455800:06:001:0003 генеральним планом смт Калинівка віднесена до функціонального призначення розміщення комунально-складських об'єктів (складів), а також для розміщення садибної житлової забудови, зелених насаджень загального користування та водойм.
Прокурор відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» і ст. 53 Господарського процесуального кодексу України з даним позовом звернувся як самостійний позивач, посилаючись на те, що передача в оренду на підставі розробленої проектної документації щодо зміни цільового призначення земельної ділянки всупереч встановленого законом порядку істотно суперечить інтересам держави, однак у органу державної влади - Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру і її територіальних органів, тобто Головного управління Держгеокадастру у Київській області, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження, відсутні повноваження щодо захисту інтересів держави в судовому порядку про скасування рішень органів місцевого самоврядування, що обумовлює необхідність звернення з даним позовом прокурора.
Відповідно до частини 3 статті 4 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
До таких осіб процесуальний закон відносить прокурора та визначає підстави участі цієї особи у господарській справі.
Частиною 4 статті 53 ГПК України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру».
Так, відповідно до частини 1, абзацу 1 частини 3 та абзацу 1 частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Аналіз наведених законодавчих приписів дає підстави для висновку, що прокурор має право звернутися до господарського суду з позовом в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, або в інтересах держави з позовом, в якому зазначено про відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, або з позовом в інтересах держави, зазначивши про відсутність у відповідного органу повноважень щодо звернення до господарського суду. При цьому у будь-якому разі наявність підстав для представництва інтересів держави має бути обґрунтована прокурором у позовній заяві відповідно до приписів наведених норм.
Аналіз положень частин 3-5 статті 53 ГПК України у взаємозв'язку зі змістом частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави вважати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження; або у разі відсутності такого органу.
Перший - «виключний випадок» - передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
«Нездійснення захисту» має прояв в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. «Здійснення захисту неналежним чином» має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Так, звертаючись з даним позовом до суду в інтересах держави, прокурор зазначив, що оспорюване рішення про передачу в оренду земельної ділянки зі зміною цільового призначення земель за умов імперативної заборони таких дій явно суперечить інтересам держави та державним і громадським інтересам, які виражені в положеннях відповідного генерального плану населеного пункту та обмеженнях щодо використання земель водного фонду для містобудівних потреб, визначених законом.
При цьому, як вказано прокурором, «суспільним», «публічним» інтересом звернення прокурором до суду з вимогою про визнання протиправним та скасування рішення про передачу в оренду земельної ділянки на підставі розробленої проектної документації зі зміною цільового призначення земельної ділянки є задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно важливого та соціально значущого питання - передання в оренду земельної ділянки зі зміною цільового призначення земель всупереч вимог містобудівної документації.
В позовній заяві, прокурор зазначає, що державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі - Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру та її територіальні органи, в даному випадку - Головне управління Держгеокадастру у Київській області, які, однак, не наділені повноваженнями звертатись до суду з позовами про визнання протиправними (недійсними) та скасування розпорядчих рішень органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо передачі в оренду земель зі зміною цільового призначення земельної ділянки в частині їх невідповідності містобудівної документації.
Суд не може погодитись з такою позицією прокурора та вважає, що позов підлягає поверненню без розгляду з наступних підстав.
Так, у відповідності до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Положення), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 15 від 14.01.2015, визначено, що Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Згідно п. 4 вказаного Положення, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності; дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах (підпункт 251).
Як визначено підпунктом 255, 551 п. 4 Положення, відповідний орган вносить у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо, зокрема, припинення права користування земельною ділянкою відповідно до закону; проводить моніторинг земельних відносин, а також виконує інші функції, визначені Положенням.
У відповідності до п. 51 Положення, посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності; звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився; викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для отримання від них усних або письмових пояснень з питань, пов'язаних з порушенням земельного законодавства; передавати до органів прокуратури, органів дізнання та досудового слідства акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки злочину.
Держгеокадастр є юридичною особою публічного права, має печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, власні бланки, рахунки в органах Казначейства (п. 15 Положення).
Головні управління Держгеокадастру в області, які є територіальними органами Держгеокадастру і йому підпорядковані, також є юридичними особами публічного права, мають печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, власні бланки, рахунки в органах Казначейства (п. 15 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затверджене наказом Міністра аграрної політики і продовольства України від 29.09.2016 № 333, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521).
З огляду на фактичні обставини справи, прокурор звернувся з позовом у цій справі на захист прав та інтересів Головного управління Держгеокадастру у Київській області, яке наділено повноваженнями щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності, є юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави у судовому порядку.
Суд вважає, що прокурором при зверненні з позовом у даній справі безпідставно не зазначено орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, який за вимогами ч. 5 ст. 53 ГПК України набуває статусу позивача, тобто особи, в інтересах якої подано позов про захист прав та/або охоронюваних законом інтересів держави.
Посилання прокурора на те, що органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, є Головне управління Держгеокадастру у Київській області, проте у зазначеного органу немає повноважень щодо звернення до суду із вимогами, заявленими у цьому позові, суд вважає помилковими з огляду на те, що прокурором не враховано того, що положення нормативних - правових актів не можуть визначати конкретні предмети і підстави позовів, з якими уповноважений орган має право звернутися до суду, оскільки зазначене було б неправомірним обмеженням повноважень такого органу у визначенні способу захисту та забезпеченні здійснення судового захисту інтересів держави.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.10.2018 у справі № 906/240/18.
З огляду на викладене суд вважає, що у цій справі відсутні передбачені законом виключні підстави, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, адже безпідставно не зазначаючи орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, який набуває статусу позивача, тобто особи, в інтересах якої подано позов про захист порушеного права та/або охоронюваного законом інтересу, прокурор не підтвердив правових підстав для представництва та відповідно, не набув процесуального статусу органу, якому законом (ст. 53 ГПК України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру») надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб (спеціальної процесуальної правоздатності).
Крім того слід також зазначити, що прокурор в серпні 2019 року звертався до Господарського суду Київської області з аналогічним позовом від 29.07.2019 за № 12375вих.19.
Ухвалою Господарського суду Київської області від 12.08.2019, яка набрала законної сили 12.08.2019, позовну заяву від 29.07.2019 №12375вих.19 та додані до неї документи повернуто Керівнику Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області.
Постановляючи вказану ухвалу суд встановив, що прокурор безпідставно не зазначив в якості позивача у справі Головне управління Держгеокадастру у Київській області, та відповідно не надав докази дотримання ним по відношенню до вказаного органу встановленої частинами 3, 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури, отже зазначене вказує про відсутність у даному випадку законних підстав для представництва інтересів держави в суді, що є підставою для повернення прокурору позовної заяви від 29.07.2019 № 12375вих.19 на підставі п. 4 ч. 5 ст. 174 ГПК України.
Відповідно до п. 4 ст. 53 ГПК України, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
Згідно із п. 1 ч. 5 ст. 174 ГПК України, суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи також у разі, якщо заяву подано особою, яка не має процесуальної дієздатності, не підписано або підписано особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не вказано.
Отже, оскільки прокурор звертаючись до суду, в порушення вищенаведених норм права, не визначив в якості позивача орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, суд приходить до висновку про повернення позовної заяви у відповідності до приписів п. 1 ч. 5 ст. 174 ГПК України, оскільки прокурор не мав повноважень на її підписання.
Керуючись ст. ст. 174, 234 Господарського процесуального кодексу України, суд
ухвалив:
Позовну заяву від 29.07.2019 № 12375вих.19 і додані до неї документи повернути керівнику Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області.
Дана ухвала набирає законної сили в порядку, встановленому ст. 235 Господарського процесуального кодексу України, та може бути оскаржена в порядку та строки, визначені ст. ст. 254-256 Господарського процесуального кодексу України.
Суддя О.В. Щоткін