26 грудня 2019 року
Київ
справа №9901/617/19
адміністративне провадження №П/9901/617/19
Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Желєзного І.В., перевіривши позовну заяву ОСОБА_1 до Верховної Ради України про зобов'язання відшкодувати матеріальну та моральну шкоду, заподіяну внаслідок бездіяльності, та надати матеріальну допомогу
1. 21.12.2019 до Верховного Суду як до суду першої інстанції звернувся ОСОБА_1 з позовом до Верховної Ради України, в якому просить зобов'язати Верховну Раду України відшкодувати шкоду, заподіяну бездіяльністю Верховної Ради України, та надати йому допомогу, а саме:
- матеріальну шкоду - у розмірі прожиткового мінімуму 2027,00 грн щомісяця на термін, необхідний для закінчення досудового розслідування кримінального провадження № 12016040660002762 та отримання компенсації;
- моральну шкоду - за кожен місяць терпіння проти себе злочинних дій та бездіяльності, що з травня 2015 року становить 4,5 роки (54 місяці), із розрахунку середньої заробітної плати за кожен місяць, що дорівнює 97200,00 грн (1 800,00 грн * 54);
- надати матеріальну допомогу на вирішення побутових проблем 16 300,00 грн;
- надати матеріальну допомогу на лікування 19 650,00 грн;
- надати матеріальну допомогу на навчання 12 675,00 грн;
2. ОСОБА_1 позовні вимоги обґрунтовує тим, що відповідач не піклується про народ України, зокрема про осіб, які потерпіли внаслідок злочину, оскільки відсутнє законодавство, яке забезпечувало б допомогу потерпілим під час проведення досудового розслідування. Також в мотивувальній частині позовної заяви зазначає про бездіяльність депутатських фракцій Верховної Ради України, яка полягає в неприйнятті необхідних законів, що унеможливлюють своєчасне припинення злочинності, відшкодування державою шкоди, заподіяної злочинністю державних органів, надання соціальної допомоги потерпілим від злочину з боку держави у розмірі щонайменше прожиткового мінімуму щомісяця на час, доки триває досудове розслідування та судовий розгляд, до моменту фактичного отримання відшкодування заподіяної шкоди та прийняття заходів, що забезпечують захист від таких злочинів шляхом встановлення судової заборони вчиняти певні дії.
3. Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у справі, зокрема, з'ясовуючи на підставі пункту 4 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства, Верховний Суд зазначає наступне.
4. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
5. Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
6. У пункті 53 рішення від 08.04.2010 у справі "Меньшакова проти України" Європейський суд з прав людини (далі також - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28.05.1985 у справі "Ашинґдейн проти Сполученого Королівства" (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
7. Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
8. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
9. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
10. Згідно із пунктом 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
11. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
12. Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
13. Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
14. Відповідно до частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:
1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
3) спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5) за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом;
6) спорах щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;
7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;
8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;
9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов'язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;
10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;
11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов'язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;
12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень";
13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років";
14) спорах із суб'єктами владних повноважень з приводу проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства;
15) спорах, що виникають у зв'язку з оголошенням, проведенням та/або визначенням результатів конкурсу з визначення приватного партнера та концесійного конкурсу.
15. Частиною п'ятою статті 21 КАС України передбачено, що вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб'єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
16. Разом із тим, як вбачається із вимог позовної заяви, викладених у її прохальній частині, спір у даній справі не є публічно-правовим, оскільки позивач безпосередньо не оскаржує бездіяльність Верховної Ради України, а виключно просить зобов'язати таку відшкодувати шкоду, завдану її бездіяльністю, та надати матеріальну допомогу, а відтак дана обставина унеможливлює розгляд заявленої позивачем вимоги як похідної від вимоги про визнання бездіяльності Верховної Ради України протиправною у порядку адміністративного судочинства.
17. Такі позовні вимоги не узгоджуються з наведеними вище положеннями адміністративного процесуального законодавства, у зв'язку з чим Суд вважає за необхідне відмовити у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України.
18. У відповідності до положень частини шостої статті 170 КАС України Верховний Суд роз'яснює заявнику, що заявлені ним позовні вимоги щодо відшкодування моральної та матеріальної шкоди, враховуючи те, що такі не є похідними (такими, задоволення яких залежать від іншої основної позовної вимоги, яка підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства), підлягають розгляду у порядку цивільного судочинства за участі належного відповідача та/або відповідачів.
19. Разом із тим, враховуючи те, що ОСОБА_1 обґрунтовує заявлені ним позовні вимоги бездіяльністю Верховної Ради України, що полягає у неприйнятті законів, які забезпечували б належну допомогу потерпілим під час проведення досудового розслідування, Верховний Суд вважає за необхідне зазначити наступне.
20. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
21. Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
22. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів передбачені статтею 266 КАС України.
23. Відповідно до частини першої статті 266 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України; законності дій чи бездіяльності, зокрема, Верховної Ради України.
24. Вказані норми визначають вичерпний перелік спорів, вирішення яких належить до повноважень Верховного Суду як суду першої інстанції.
25. Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
26. Отже, у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені тільки ті правові акти та/або дії чи бездіяльність Верховної Ради України, які виникли у правовідносинах, у яких парламент реалізовує свої владні (управлінські) повноваження.
27. Аналогічний висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20.08.2019 у справі № 800/617/16 (П/9901/201/18).
28. Як стверджує позивач у поданій ним до суду позовній заяві, спірні правовідносини у цій справі виникли у зв'язку з бездіяльністю Верховної Ради України щодо неприйняття законів, яка зумовила завдання йому матеріальної та моральної шкоди.
29. Статтею 75 Конституції України передбачено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
30. Згідно з пунктом 3 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.
31. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження Ради реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях.
32. При цьому, здійснюючи законотворчу діяльність, Верховна Рада України не виконує владні управлінські функції, які можуть бути предметом оскарження.
33. У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 27.03.2002 № 7-рп/2002 визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об'єктом судового конституційного контролю.
34. Системний аналіз вищевикладеного свідчить про те, що Верховна Рада України при розгляді та прийнятті законів, що включає в себе всі стадії законодавчого процесу (внесення (подання) законопроекту до парламенту; попередній розгляд і обговорення законопроекту у комітетах парламенту; обговорення, прийняття рішень щодо законопроекту на пленарних засіданнях; підписання, офіційне оприлюднення та набрання ним чинності) не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законодавчої діяльності.
35. З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що при прийнятті законів Верховна Рада України реалізує свої повноваження щодо законодавчої діяльності і не здійснює владних управлінських функцій, які б створювали правові наслідки безпосередньо для позивача, у зв'язку з чим з таких правовідносин не може виникати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду.
36. Юрисдикція Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду не поширюється на справи в публічно-правових спорах фізичних осіб із Верховною Радою України щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в рамках процедури законотворчого процесу.
37. Аналогічний висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.03.2019 у справі № 9901/947/18, від 02.04.2019 у справі № 800/427/17(800/369/16), від 18.09.2019 у справі № 9901/265/19.
38. Якщо вважати зазначення позивачем у мотивувальній частині позову про бездіяльність Верховної Ради України, що полягає у неприйнятті законів, позовною вимогою (припустити, що вимога була заявлена), то у розгляді такої також необхідно було б відмовити, оскільки таку не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
39. При цьому, в такому випадку поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, необхідно тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду.
40. Аналогічну правову позицію висловлено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22.03.2018 у справі № 800/559/17, від 03.04.2018 у справі № 9901/152/18 та від 30.05.2018 у справі № 9901/497/18, від 05.02.2019 у справі №9901/638/18.
41. Оскільки у такому випадку позовні вимоги про зобов'язання відповідача відшкодувати матеріальну та моральну шкоду, надати матеріальну допомогу у загальному контексті позовної заяви вважались би похідними від вимоги про припинення бездіяльності Верховної Ради України, яка полягає у неприйнятті законів, а Суд дійшов би висновку про відмову у відкритті провадження за первинною вимогою, то необхідно було б відмовити у відкритті провадження і щодо похідних вимог про стягнення відповідних сум на користь позивача.
42. Суд звертає увагу позивача, що у даному випадку Верховний Суд як суд першої інстанції не наділений повноваженнями розглядати позови про стягнення шкоди з Верховної Ради України за вказаних позивачем обставин, що є підставою для відмови у відкритті провадження.
Керуючись статтями 19, 170, 248, 266 КАС України, Верховний Суд
У відкритті провадження у справі за позовною заявою ОСОБА_1 до Верховної Ради України про зобов'язання відшкодувати матеріальну та моральну шкоду, заподіяну внаслідок бездіяльності, та надати матеріальну допомогу - відмовити.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня складення її повного тексту.
Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги ухвала, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.
Суддя Верховного Суду І.В.Желєзний