Іменем України
27 грудня 2019 року
Київ
справа №641/3961/15-а
касаційне провадження №К/9901/10023/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Саприкіної І.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Комінтернівського районного суду м. Харкова від 04.12.2015 (головуючий суддя: Мельник І.М.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 06.04.2016 (головуючий суддя: Філатов Ю.М., судді: Мельнікова Л.В., Бартош Н.С.) у справі №641/3961/15-а за позовом ОСОБА_1 до Департаменту комунального господарства Харківської міської ради, третя особа: Виконавчий комітет Харківської міської ради про визнання дій протиправними та відшкодування шкоди,
В квітні 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулася до суду з позовом до Департаменту комунального господарства Харківської міської ради (далі - відповідач), третя особа: Виконавчий комітет Харківської міської ради, в якому просила:
визнати протиправними дії відповідача щодо знесення нежитлової будівлі літ. «А-1», загальною площею 61,8 кв.м, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , яка належала їй на праві приватної власності;
стягнути за рахунок коштів місцевого бюджету з Департаменту комунального господарства Харківської міської ради на її користь грошові кошти в розмірі 581 656 грн, в якості відшкодування майнової шкоди у вигляді прямих збитків, заподіяної протиправними діями;
стягнути за рахунок коштів місцевого бюджету з Департаменту комунального господарства Харківської міської ради на її користь грошові кошти в розмірі 707 000 грн, в якості відшкодування майнової шкоди у вигляді неодержаних доходів (упущеної вигоди), заподіяної протиправними діями.
На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що 02.10.2013 Виконавчим комітетом Харківської міської ради було прийнято рішення №605 «Про відновлення, належне утримання та приведення міської території у придатний для використання територіальною громадою міста стан», яким Департаменту комунального господарства міста Харкова було доручено забезпечити звільнення території від безхазяйного майна, самовільно розміщених об'єктів, тимчасових будівель торгівельного, побутового, соціально-культурного та іншого призначення у відповідності з Додатком до вказаного вище рішення, в пункті 7 якого була також зазначена і будівля, належна їй на праві приватної власності, а вже наступного дня відповідачем було знесено цю будівлю, про що складено Акт №582/13, де зазначено, що здійснено демонтаж будівлі, а рештки транспортовано для зберігання на полігон в с.м.т. Дергачі.
Стверджувала, що придбана позивачем будівля (на підставі договору купівлі-продажу - нежитлової будівлі від 07.08.2008, укладеного між Приватним підприємством фірмою «НОРК» та ОСОБА_1 ) є нерухомим майном, знесення якого відповідачем завдало позивачці майнової шкоди у вигляді реальних збитків у розмірі вартості цього майна, а також збитків упущеної вигоди. Згідно з висновком про визначення ринкової вартості нерухомого майна - нежитлової будівлі літ. «А-1», розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , складеним професійним оцінювачем ОСОБА_2 , ринкова її вартість станом на 17.09.2012 становила 581 656 грн. Упущену вигоду позивачкою оцінено у сумі 707 000 грн.
Постановою Комінтернівського районного суду м. Харкова від 04.12.2015 адміністративний позов задоволено частково:
визнано протиправними дії Департаменту комунального господарства Харківської міської ради щодо знесення нежитлової будівлі літ. «А-1», загальною площею 61,8 кв.м., розташованою за адресою: АДРЕСА_1 , яка належала ОСОБА_1 на праві приватної власності;
стягнуто з Департаменту комунального господарства Харківської міської ради на користь позивачки грошові кошти в розмірі 30495,01 грн, в якості відшкодування майнової шкоди у вигляді прямих збитків, заподіяної протиправними діями.
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що рішення, на підставі якого відповідачем здійснено демонтаж об'єкту нерухомості, скасовано у судовому порядку, тому з посиланням на статтю 56 Конституції України, частину першу статті 1166 ЦК України суд дійшов висновку про наявність правових підстав для відшкодування позивачці шкоди, завданої незаконним знесенням її нерухомості, у розмірі, виходячи із вартості цього майна, обумовленою у договорі купівлі-продажу. Суд відзначив, що звіт професійного оцінювача не може визнаватися належним доказом, оскільки складений 17.09.2012, тобто більше року до події (03.10.2013) щодо знищення нежилої будівлі, за своїм призначенням та Методикою оцінки не відповідає вимогам статті 1192 ЦК України. В решті позовних вимог судом першої інстанції відмовлено з посиланням на недоведеність розміру заявлених до відшкодування збитків.
Щодо відшкодування майнової шкоди у вигляді неодержаних доходів (упущеної вигоди), то суд першої інстанції виходив з того, що позивачкою в справі є фізична особа ОСОБА_1 , яка за своїм статусом в контексті предмету спору не є тотожною фізичній особі - підприємцю ОСОБА_1 , що здійснювала господарську діяльність. Суд відмовив у задоволенні позову ОСОБА_1 в частині відшкодування майнової шкоди у вигляді неодержаних доходів (упущеної вигоди), завданої фізичній особі - підприємцю ОСОБА_1 , роз'яснивши позивачці право на звернення до суду в статусі фізичної особи-підприємця в порядку Господарського процесуального кодексу України або на звернення з адміністративним позовом у порядку статті 21 КАС України.
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 06.04.2016 скасовано постанову Комінтернівського районного суду м. Харкова від 04.12.2015 в частині задоволених позовних вимог про стягнення з Департаменту комунального господарства Харківської міської ради на користь позивачки грошових коштів в розмірі 30195,01 грн в якості прямих збитків, заподіяних протиправними діями, та ухвалено в цій частині нове рішення про закриття провадження у справі.
В решті постанову Комінтернівського районного суду м. Харкова від 04.12.2015 залишено без змін.
Ухвалюючи рішення про закриття провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що при вирішенні спорів про відшкодування шкоди підлягає відшкодуванню шкода за умови безпосереднього причинного зв'язку між неправомірними діями особи, яка завдала шкоду, і самою шкодою. Водночас дійшов до висновку, що встановлення причинного зв'язку між протиправною поведінкою особи, яка завдала шкоду, та збитками потерпілої сторони є важливим елементом доказування наявності реальних збитків. Слід довести, що протиправна дія чи бездіяльність завдавача є причиною, а збитки, які виникли у потерпілої особи, - наслідком такої протиправної поведінки. У спірному випадку шкода, заподіяна позивачці є наслідком протиправності рішення органу місцевого самоврядування, на виконання якого, власне, і було проведено демонтаж нерухомого майна. Відтак, позовні вимоги про відшкодування шкоди мають бути пред'явлені до розпорядника акту в порядку цивільного судочинства.
В решті суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивачка подала касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судами норм матеріального та процесуального права просить суд касаційної інстанції змінити рішення суду першої інстанції в частині сум, які підлягають відшкодуванню на користь ОСОБА_1 , а постанову суду апеляційної інстанцій скасувати. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами першої та апеляційної інстанцій неповно з'ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору. Скаржниця наполягає, що саме протиправні дії відповідача є причиною, а збитки, які виникли у потерпілої особи, - наслідком такої протиправної поведінки. Відтак, на переконання скаржниці, позов подано із дотриманням правил, встановлених статтею 21 КАС України, а тому такі підлягають розгляду в порядку адмінсудочинства.
Рішення судів попередніх інстанцій в частині задоволених позовних вимог сторонами не оскаржуються.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13.05.2016 відкрито касаційне провадження у справі.
15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції цього Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У січні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 13.06.2019 визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 24.12.2019 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
На адресу суду касаційної інстанції від відповідача та третьої особи надійшли письмові заперечення на касаційну скаргу, у яких останні з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просять у задоволенні касаційної скарги відмовити.
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з'ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачка набула право власності на нежитлову будівлю «А-1», що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 на підставі договору купівлі-продажу від 07.08.2008, укладеного між нею та Приватним підприємством фірмою «НОРК».
10.03.2011 між позивачем та Харківською міською радою укладений договір оренди землі, згідно умов якого позивачці було надано в строкове платне користування земельну ділянку загальною площею 0,0090 га для обслуговування вищевказаної будівлі.
Передача земельної ділянки позивачці в оренду відбулася на підставі рішення 38 сесії Харківської міської ради V скликання від 25.11.2009 №281/09 «Про надання юридичним та фізичним особам у користування земельних ділянок для експлуатації та обслуговування будівель і споруд».
02.10.2013 Виконавчим комітетом Харківської міської ради було прийнято рішення №605 «Про відновлення, належне утримання та приведення міської території у придатний для використання територіальною громадою міста стан», яким відповідачу було доручено забезпечити звільнення території від безхазяйного майна, самовільно розміщених об'єктів, тимчасових будівель торгівельного, побутового, соціально-культурного та іншого призначення у відповідності з Додатком до вказаного вище рішення, в пункті 7 якого була також зазначена і будівля, належна позивачці на праві приватної власності.
Згідно з інформацією, наявною в акті від 03.10.2013 №582/13, відповідачем було проведено роботи з демонтажу цегляної конструкції із залізобетонним перекриттям, а її рештки транспортовано для зберігання на полігон до смт. Дергачі.
Разом з тим, за результатами судового оскарження рішення органу місцевого самоврядування №605, постановою Комінтернівського районного суду м. Харкова від 08.07.2014 у №641/3200/14-а, що набрала законної сили, адміністративний позов ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Харківської міської ради задоволено частково: скасовано рішення Виконавчого комітету Харківської міської ради № 605 від 02.10.2013 «Про відновлення, належне утримання та приведення міської території у придатний для використання територіальною громадою міста стан» в частині пункту 7 Додатку до вказаного рішення «Перелік самовільно розміщених об'єктів, від яких звільняється територія м. Харкові з метою відновлення, належного утримання та приведення у придатний для використання територіальною громадою міста стан».
Вважаючи, що демонтаж належної позивачці на праві власності будівлі здійснений незаконно, ОСОБА_1 звернулася з цим позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів …». Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».
Отже, поняття "суду, встановленого законом" зводиться не лише до правової основи самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатись ця справа, Верховний Суд виходить з такого.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду із цим позовом, якщо не зазначено інше) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
За визначенням пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Згідно з пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС (у чинній редакції), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Предметом спору є визнання протиправними дій відповідача щодо знесення спірного об'єкту нерухомості та пов'язане з цим відшкодування майнової шкоди у вигляді прямих збитків і неодержаних доходів (упущеної вигоди), заподіяної протиправними діями.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що позивачці заподіяно матеріальну шкоду шляхом прийняття органом місцевого самоврядування незаконного рішення і вчинення на виконання цього рішення протиправних дій, що призвело до знищення нерухомого майна, яке належало позивачці. Придбана позивачкою на підставі договору купівлі-продажу від 07.08.2008 нежила будівля була нерухомим майном, знесення якого завдало позивачці майнової шкоди.
Стаття 56 Конституції України передбачає право кожного на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
За приписами частини другої статті 21 КАС України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір.
Стаття 1173 ЦК України є спеціальною, тобто у ній передбачені особливості відшкодування шкоди, які відрізняють її від загальних правил деліктної відповідальності. До таких особливостей можна включити:
суб'єктний склад завдавачів шкоди. До них відносять: органи державної влади; органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування, якими відповідно до положень статті 140 Конституції України є сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи;
завдання шкоди при здійсненні владно-адміністративних повноважень органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування;
завдання шкоди незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю. Незаконними діяннями органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування вважаються діяння, які суперечать приписам законів та інших нормативних актів або здійснені поза межами компетенції зазначених органів. Незаконність рішення, дії чи бездіяльності завдавача шкоди повинна бути доведена.
Тобто, зміст наведених норм свідчить, що вимоги про відшкодування шкоди можуть бути вирішенні адміністративним судом виключно за умови, якщо такі заявлені в одному провадженні з вимогами вирішити публічно-правовий спір. При цьому, публічно-правовий спір має вирішуватися з тим суб'єктом владних повноважень (завдавачем шкоди), протиправність дій (рішень, бездіяльності) якого і призвела до заподіяння особі шкоди. Інакше вимоги про відшкодування шкоди вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
Судом апеляційної інстанції встановлено причинний зв'язок між протиправним рішенням Виконавчого комітету Харківської міської ради №605 від 02.10.2015, власне, на виконання якого і було здійснено демонтаж споруди, та заподіянням позивачці шкоди.
Апеляційний суд констатував, що відповідач та Виконавчий комітет Харківської міської ради є різними суб'єктами владних повноважень, і саме останній має нести матеріальну відповідальність за наслідками виданого ним акту, який спричинив порушення майнових прав позивачки.
За таких обставин суд апеляційної інстанцій дійшов висновку про недотримання позивачкою при зверненні з цим позовом до суду умов, визначених у частині другій статті 21 КАС України.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 157 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про наявність правових підстав для закриття провадження у справі в частині позовних вимог про відшкодування шкоди, оскільки зазначені вимоги підлягають розгляду за правилами цивільного судочинства.
Доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судом апеляційної інстанції. Касаційна скарга не містить інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) в позовній заяві та апеляційній скарзі з урахуванням яких судом апеляційної інстанцій вже надана оцінка встановленим обставинам справи. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права касаційна скарга відповідача не містить.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Пономарьов проти України» та «Рябих проти Російської Федерації», у справі «Нєлюбін проти Російської Федерації») повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Європейський суд з прав людини вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції зобов'язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов'язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов'язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (PRONINA v. UKRAINE, № 63566/00, § 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року).
Рішення судів попередніх інстанцій в частині позовних вимог про визнання протиправними дій відповідача щодо знесення спірного нерухомого майна сторонами не оскаржуються, а тому, відповідно до вимог статті 341 КАС України, касаційним судом у межах цього касаційного провадження не переглядаються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, КАС України, суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Комінтернівського районного суду м. Харкова від 04.12.2015 у справі №641/3961/15-а в частині задоволених позовних вимог про визнання протиправними дій Департаменту комунального господарства Харківської міської ради щодо знесення нежитлової будівлі літ. «А-1», загальною площею 61,8 кв.м., розташованою за адресою: АДРЕСА_1 , яка належала ОСОБА_1 на праві приватної власності - залишити без змін.
Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 06.04.2016 у справі №641/3961/15-а - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
А. А. Єзеров
І. В. Саприкіна