26 грудня 2019 року
Київ
справа №300/2310/19
адміністративне провадження №П/9901/619/19
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Шипуліної Т.М., розглянувши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про зобов'язання вчинити певні дії,
ОСОБА_1 25.11.2019 звернувся до Івано-Франківського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просив суд зобов'язати Президента України Зеленського Володимира Олександровича відкликати поданий ним законопроект про ринок землі в Україні, а також провести всеукраїнський референдум, на який винести питання: чи підтримує народ України ідею зробити землю, яка є у розумінні статті 13 Конституції України, власністю Українського народу, об'єктом продажу?
При цьому, у позовній заяві одночасно порушено питання про забезпечення позову шляхом заборони Верховній Раді України здійснювати розгляд законопроекту про ринок землі в Україні у другому читанні.
Івано-Франківський окружний адміністративний суд ухвалою від 27.11.2019 у порядку статті 29 Кодексу адміністративного судочинства України передав адміністративну справу № 300/2310/19 на розгляд Верховного Суду як суду першої інстанції.
На адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 23.12.2019 надійшли оформлені у адміністративну справу № 300/2310/19 матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про зобов'язання вчинити певні дії.
Як вбачається зі змісту позову, ОСОБА_1 в обґрунтування своїх вимог посилається на те, що гарант держави як суб'єкт законодавчої ініціативи порушив положення статей 5, 13, 19, 41, 69-74 Конституції України, внісши законопроект про ринок землі в Україні на розгляд до Верховної Ради України без проведення всеукраїнського референдуму з цього приводу, тобто за відсутності переконання у наявності відповідного волевиявлення народу щодо визначення землі об'єктом продажу. На думку позивача, такі дії Президента України порушують гарантовані Основним Законом права і свободи кожного громадянина та свідчать про нівелювання ключової суті демократії - влади народу.
Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у цій справі, зокрема, з'ясовуючи на підставі пункту 4 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства, суд виходить з такого.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункти 1, 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України).
Аналіз зазначених норм свідчить про те, що Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
При цьому захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах з відповідачем і саме при здійсненні ним чітко визначених чинним законодавством владних управлінських функцій.
Зі змісту позовної заяви вбачається, що предметом спору у цій справі є дії/бездіяльність Президента України, пов'язані з внесенням на розгляд Верховної Ради України законопроекту про ринок землі в Україні.
У частині четвертій статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України визначені у статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 266 цього Кодексу правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності дій чи бездіяльності Президента України.
Однак, в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені тільки ті правові акти та/або дії чи бездіяльність Президента України, які виникли у правовідносинах, у яких він реалізовує свої владні (управлінські) повноваження, і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їх юридичним змістом і процедурою розгляду.
Правовий статус Президента України визначений відповідним розділом Конституції України.
Статтею 102 Конституції України визначено, що Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Повноваження Президента України визначені в статті 106 Конституції України.
За змістом статті 93 Конституції України Президентові України належить право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України.
Згідно зі статтю 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти.
Порядок внесення, реєстрації, оформлення та розгляду законопроектів врегульовано розділом ІV «Законодавча процедура» Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10.02.2010 № 1861-VI з урахуванням особливостей розгляду законопроектів про внесення змін до Конституції України, установлених главою 26 розділу V «Розгляд Верховною Радою України питань за спеціальними процедурами» цього Закону. Окремі правила розгляду законопроектів про внесення змін до Конституції України, зокрема щодо обов'язкової наявності відповідного висновку Конституційного Суду України для розгляду такого законопроекту, наведено у статті 159 Конституції України.
Відповідно до розділу ІV «Законодавча процедура» Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10.02.2010 № 1861-VI стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання та оприлюднення.
У абзацах 3, 4 пункту 2 мотивувальної частини Рішенні Конституційного Суду України від 17.10.2002 №17-рп/2002 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституції України (щодо повноважень Ради) зазначено, що Верховна Рада України визначена в статті 75 Конституції України парламентом і є єдиним органом законодавчої влади в Україні. Як орган державної влади, Верховна Рада України є колегіальним органом, який складають чотириста п'ятдесят народних депутатів України. Повноваження Ради реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій. Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. ВРУ здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів.
Учасниками законодавчого процесу на його відповідній стадії, а отже, учасниками законотворчості є визначені в частині першій статті 93 Конституції України суб'єкти права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України - зокрема, Президент України. Реалізація права законодавчої ініціативи і права вето означає лише участь відповідних органів у здійсненні власне парламентської функції законотворчості.
Таким чином, дії Президента України щодо внесення проекту закону до Верховної Ради України, які оспорює позивач, не є владною управлінською діяльністю, яка створює безпосередньо для нього будь-які правові наслідки, а тому ці правовідносини не можуть створювати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду.
За таких обставин суд дійшов висновку про те, що юрисдикція адміністративних судів, у тому числі й Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції, не поширюється на справи щодо оскарження дій/бездіяльності Президента України в процесі реалізації ним своїх конституційних повноважень в рамках процедури законотворчого процесу.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
При цьому поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів, і які взагалі не підлягають судовому розгляду.
З огляду на наведене суд дійшов висновку, що у відкритті провадження в адміністративній справі належить відмовити.
У зв'язку з відсутністю підстав для здійснення провадження у справі за цим позовом за правилами адміністративного судочинства, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду не вправі вирішувати заявлене ОСОБА_1 клопотання про забезпечення позову.
Керуючись статтями 22, 170, 248, 266, 294, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, -
1. Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про зобов'язання вчинити певні дії.
2. Направити позивачу копію ухвали про відмову у відкритті адміністративного провадження.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.
...........................
Т.М. Шипуліна
Суддя Верховного Суду