Іменем України
20 грудня 2019 року
Київ
справа №591/3053/16-а
адміністративне провадження №К/9901/12008/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Єресько Л.О.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №591/3053/16-а
за позовом ОСОБА_1 , Незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради до Сумської міської ради, Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, треті особи - Голова комісії з ліквідації ОСОБА_4, Сумський міський голова ОСОБА_5, про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
за касаційною скаргою Сумської міської ради на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 21 вересня 2016 року (головуючий суддя - Шелєхова Г.В.,) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Дюкарєвої С.В., суддів: Жигилія С.П., Перцової Т.С.)
1. У травні 2016 року ОСОБА_1 та Незалежна професійна спілка Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради звернулись до Зарічного районного суду м. Суми з адміністративним позовом до Сумської міської ради, Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради треті особи: Голова комісії з ліквідації - ОСОБА_4, Сумський міський голова ОСОБА_5, в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просили суд:
- визнати протиправним та скасувати з дати прийняття рішення комісії з ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, оформлене протоколом № 2 від 06.05.2016 року про звільнення з роботи в Департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради у зв'язку з його ліквідацією ОСОБА_1 з посади головного спеціаліста відділу "Служба містобудівного кадастру" управління архітектури та містобудування;
- визнати протиправним та скасувати рішення Сумської міської ради від 27.01.2016 року № 254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» в частині, що стосується Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради;
- визнати протиправним та скасувати рішення Сумської міської ради від 30.03.2016 року № 531-МР «Про затвердження положення про Департамент ресурсних платежів Сумської міської ради» в частині, що стосується Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради;
- поновити на роботі в Департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з дати звільнення ОСОБА_1 на посаді головного спеціаліста відділу "Служба містобудівного кадастру" управління архітектури та містобудування і в цій частині звернути судове рішення до негайного виконання;
- стягнути з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 10.05.2016 року по 02.09.2016 року на користь ОСОБА_1 - 10921,23 грн., і в цій частині звернути судове рішення до негайного виконання;
- стягнути з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради середній заробіток за весь час затримки розрахунку по заробітній платі, починаючи з 06.05.2016 року по 02.06.2016 року на користь ОСОБА_1 - 3775,24 грн.;
- встановити контроль за виконанням судового рішення у даній справі шляхом подання відповідачем - департаментом містобудування та земельних відносин Сумської міської ради та Сумською міською радою звіту про виконання даного рішення в триденний строк з дати отримання тексту судового рішення місцевого суду в частині негайного виконання цього рішення щодо поновлення позивача на роботі на вищевказаній посаді та здійснення йому виплати за один місяць та в 3-денний строк з дати набрання чинності цим рішенням в частині здійснення повної виплати позивачеві за час вимушеного прогулу та виплати середнього заробітку за весь час затримки розрахунку по заробітній платі..
2. Постановою Зарічного районного суду м. Суми від 21 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року, адміністративний позов ОСОБА_1 та Незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення комісії з ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, оформлене протоколом №2 від 6 травня 2016 року, в частині звільнення ОСОБА_1 з посади головного спеціаліста відділу «Служба містобудівного кадастру» управління архітектури та містобудування Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.
Поновлено ОСОБА_1 на роботі в Департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на посаді головного спеціаліста відділу «Служба містобудівного кадастру» з 07 травня 2016 року.
Стягнуто з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 12808,85 грн.
Допущено до негайного виконання постанову в частині поновлення на роботі ОСОБА_1 в Департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на посаді головного спеціаліста відділу «Служба містобудівного кадастру» та в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу за один місяць в сумі 2831,43 грн.
В іншій частині вимог відмовлено у зв'язку з необґрунтованістю.
3. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Сумська міська рада звернулася із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просила їх скасувати та ухвалити по справі нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
4. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16 січня 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Сумської міської ради на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 21 вересня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року.
5. З 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд як найвищий суд у системі судоустрою України, у зв'язку з чим відповідно до пункту 7 Розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року №1402-VIII Вищий адміністративний суд України припинив свою діяльність.
6. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи вказану касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: Білоус О.В. (судді-доповідача), суддів: Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г. про що складено протокол від 30 січня 2018 року.
7. У зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоуса О.В. (відповідно до рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року №14, розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду призначено повторний автоматизований розподіл касаційних скарг, зокрема, касаційної скарги у справі №591/3053/16-а (провадження К/9901/12008/18)
8. Протоколом повторного автоматизованого розподілу від 31 травня 2019 року касаційну скаргу у справі №591/3053/16-а (провадження К/9901/12008/18) передано на розгляд колегії суддів у складі: Калашнікова О.В. (головуючий суддя), судді: Білак М.В., Губська О.А.
9. Верховний Суд ухвалою від 04 червня 2019 року на підставі пункту 5 частини першої статті 340 КАС України прийняв зазначену вище касаційну скаргу до свого провадження.
10. Позивач заперечень на касаційну скаргу не надавала.
II ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. З 01.02.2010 року ОСОБА_1 є посадовою особою органу місцевого самоврядування та з цього часу працює у виконавчих органах Сумської міської ради, що підтверджується відомостями, які містяться у трудовій книжці (а.с.221-222 - т.1). Остання посада, яку вона займала перед звільненням, була посада головного спеціаліста відділу «Служба містобудівного кадастру» управління архітектури та містобудування Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, на яку її було переведено згідно Наказу від 08.02.2014 року №1К «Про переведення працівників управління містобудування та земельних відносин Сумської міської ради» у зв'язку із змінами структури виконавчих органів Сумської міської ради (а.с.34-36 - т.1).
12. Рішенням комісії з ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради від 06.05.2016 року № 2 ОСОБА_1 звільнено з посади головного спеціаліста відділу "Служба містобудівного кадастру" управління архітектури та містобудування Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради у зв'язку з ліквідацією Департаменту (п.1 ст.40 КЗпП України).
ІIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу по суті, прийшли до висновку, що при прийнятті оскаржуваного рішення про звільнення ОСОБА_1 , оформленого протоколом №2 від 06.05.2016 року, комісія з ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради діяла не на підставі та не у спосіб, що передбачені Кодексом законів про працю України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», без дотримання вимог ч.3 ст.2 КАС України, а отже, наявні підстави для скасування даного рішення.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
14. У касаційній скарзі касатор вказав, що відповідачем дотримано норм законодавства при ухваленні рішень Сумської міської ради від 27.01.2016 року №254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» та № 735-МР від 04.05.2016 року, а відтак, зазначені вище рішення є належною підставою для проведення ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносини Сумської міської ради. Стверджує, що вищевказані рішення не мають ознак регуляторного акту, а тому їх прийняття не потребує реалізації всіх передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» процедур.
15. Касатор наполягає на тому, що в даному випадку мала місце саме ліквідація, а не реорганізація департаменту містобудування та земельних відносини Сумської міської ради, однак, суди, безпідставно керуючись при прийнятті оскаржуваної постанови пунктом 19 Постанови Пленуму Верховного Суду України від 06.11.1992 року № 9 «Про практику розгляду судами трудових спорів», постановами Верховного Суду України від 17.10.2011 р. у справі № 21-237а11, від 16.10.2012 р. у справі № 21-267а12, від 27.05.2014 р. № 21-108а14, дійшли необґрунтованого висновку про те, що відповідачем проведено реорганізацію Департаменту.
16. Також, з посиланням на ст.49-2 КЗпП України, ст.10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ч.4 ст.105, ч.5 ст.111 ЦК України стверджує, що пропозиція міського голови про переведення ОСОБА_1 на іншу роботу повністю відповідала вимогам законодавства, однак, позивач цю пропозицію не прийняла, тому комісією з ліквідації було прийнято рішення про звільнення позивачки, оскільки переведення позивачки на іншу роботу без її згоди є неможливим.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
18. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків.
19. За змістом п.15 ч.1 ст.92, ч.5 ст.141, ст.146 Конституції України засади місцевого самоврядування, питання формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування, зокрема статус виконавчих органів ради та їх повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації, визначаються законом.
20. Згідно із частиною першою статті 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон) виконавчими органами сільських, селищних, міських рад є їх виконавчі комітети, а також відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
21. При цьому, у відповідності до ст.54 Закону, міська рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад. Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державної регуляторної політики визначаються Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, міському голові. Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади міським головою одноособово, а у випадках, передбачених законом, - за погодженням з відповідними органами виконавчої влади. Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.
22. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 27.01.2016 року Сумською міською радою було прийнято рішення № 254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності», відповідно до якого: вирішено припинити шляхом ліквідації департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (що мало статус юридичної особи), у зв'язку з чим утворено нові виконавчі органи Сумської міської ради, в тому числі: управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (з правом юридичної особи) та департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради (а.с.68-74 - т.1).
23. Відповідно до Витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з 19.02.2016 року перебуває у стані припинення (а.с.25-27 - т.1) та працює комісія з ліквідації (реорганізації) виконавчих органів Сумської міської ради, що була утворена вищевказаним рішенням. Крім того, у Витягу містяться відомості, що особою, уповноваженою представляти юридичну особу, є ОСОБА_4. - голова комісії з припинення або ліквідатор.
24. Передумовою для звільнення ОСОБА_1 з займаної посади слугувало рішення Сумської міської ради про ліквідацію Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.
25. З наявної в матеріалах справи копії ухвали колегії суддів Харківського апеляційного адміністративного суду від 13.07.2016 року (т.1, а.с.237-243) суди встановили, що постановою Сумського районного суду Сумської області від 29.04.2016 року у справі №587/769/16-а за адміністративним позовом ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , Незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради в інтересах своїх членів до Сумської міської ради, Сумського міського голови ОСОБА_5, третя особа - Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, позов задоволено частково.
26. Визнано протиправним та скасовано рішення Сумської міської ради від 27.01.2016 року № 254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» в частині, що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, а саме: ч.1 рішення, щодо затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради згідно з додатком 1 до рішення та уведення її в дію з 05 травня 2016 року; пп., пп. 3.1.1, 3.1.2. п. 3.1. ч. 3 рішення; пп. 3.2.1. п.3.2. ч. 3 рішення; ч. 4 рішення щодо утворення комісії з ліквідації виконавчих органів Сумської міської ради, зазначених у пп. 3.2.1. п. 3.2. ч. 3 цього рішення у складі згідно з додатком 2 до даного рішення, здійснення комісією з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради організаційно - правових заходів щодо ліквідації даного департаменту; ч. 5 рішення; ч. 6 рішення, що стосується проведення організаційно - правових заходів по переведенню, вивільненню працівників департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, внесення відповідних змін до положень, приведення штатної чисельності; ч. 7 рішення щодо втрати чинності з 05 травня 2016 року рішення Сумської міської ради від 27 лютого 2013 року № 2176-МР «Про затвердження структури виконавчих органів, загальної чисельності апарату та виконавчих органів Сумської міської ради у новій редакції (зі змінами), що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради; ч.1 розділу «Виконавчі органи Сумської міської ради» додатку № 1 до рішення; ч.7 розділу «Виконавчі органи Сумської міської ради» додатку № 1 до рішення; Додаток № 2 до рішення «Склад комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради».
27. Визнано протиправним та скасовано рішення Сумської міської ради від 30.03.2016 року № 531-МР «Про затвердження Положення про департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради».
28. Встановлено судовий контроль за виконанням судового рішення у даній справі, шляхом зобов'язання відповідачів Сумської міської ради та Сумського міського голови подати до Сумського районного суду Сумської області звіт про виконання цього рішення протягом 5-ти днів з дати набрання ним чинності стосовно подання до відповідного державного реєстратора відомостей для внесення відповідного запису до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань щодо даних про те, що департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради не перебуває в стані припинення (т.1, а.с.244-250).
29. 13.07.2016 року Харківським апеляційним адміністративним судом вищезазначену постанову Сумського районного суду Сумської області від 29.04.2016р. по справі № 587/769/16-а залишено без змін (а.с.182).
30. Вищезазначеними судовими рішенням встановлено, що оскаржуване рішення Сумської міської ради № 254- МР від 27 січня 2016 року:
- є регуляторним актом, яке направлене на врегулювання господарських та адміністративних відносин, однак прийнято всупереч визначеної законом процедури - без оприлюднення, аналізу регуляторного впливу тощо;
- передбачає затвердження структури та штату апарату виконавчих органів міської ради і прийнято без розгляду та внесення пропозиції міського голови з цього приводу, що суперечить вимогам закону;
- направлене не на ліквідацію департаменту містобудування та земельних відносин, а на його реорганізацію, оскільки міська рада не відмовилася від покладених на неї функцій та завдань, а поклала їх виконання на нові структури, а також не навела обґрунтувань з цього приводу.
31. В рамках справи №587/769/16-а судом першої інстанції 29.04.2016 року була винесена ухвала про забезпечення позову, якою зупинено дію частини 1 рішення Сумської міської ради № 254-МР від 27.01.2016 року "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності".
32. Вказаною ухвалою з метою забезпечення позову заборонено Сумській міській ради та її виконавчим органам, їх посадовим особам, ліквідаційній комісії департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, державним реєстраторам юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань, нотаріусам вчиняти будь які реєстраційні дії, щодо внесення будь яких відомостей, внесення змін до відомостей, інших відповідних записів до відповідних державних реєстрів, в т.ч. до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань, пов'язаних з Департаментом забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, а також припиненням (ліквідацією) Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (м. Суми, вул. Горького, 21, код 02499021).
33. З огляду на ухвалу суду від 29.04.2016 року Сумською міською радою 04.05.2016 року було прийнято рішення №735-МР "Про внесення змін до рішення Сумської міської ради від 27.01.2016 року №254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності" (як зазначено у преамбулі рішення - з метою забезпечення трудових прав ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , що подавали вищевказаний позов, враховуючи необхідність підвищення ефективності роботи виконавчого комітету та структурних підрозділів міської ради), яким викладено в новій редакції рішення №254-МР від 27.01.2016 року, в тому числі ті пункти рішення, дію яких було зупинено ухвалою Сумського районного суду від 29.04.2016 року.
Отже, як правильно вказали суди першої та апеляційної інстанцій, рішення №735-МР від 04.05.2016 року було прийнято у зв'язку з тим, що дія більшої частини положень рішення №254-МР від 27.01.2016 року, яке стосується ліквідації та реорганізації виконавчих органів (зміни в організації виробництва) була зупинена ухвалою Сумського районного суду Сумської області від 29.04.2016 року по справі № 587/769/16-а.
34. При співставленні текстів вказаних рішень судами встановлено, що рішення №735-МР відрізняється від рішення №254-МР лише тим, що воно було доповнено пунктами, якими врегульовано трудові права ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , а також збільшено загальну штатну чисельність апарату та виконавчих органів Сумської міської ради з 640,75 штатних одиниць (згідно з рішенням №254-МР) на 665,75 (згідно з рішенням №735-МР). Решта тексту рішення №735-МР від 04.05.2016 року повністю дублює редакцію рішення №254-МР і його зміст є тотожним зі змістом рішення №254-МР від 27.01.2016 року.
35. Дана обставина не спростована відповідача при судовому розгляді цієї справи в судах першої та апеляційної інстанцій.
36. Судами також встановлено, що ОСОБА_1 була звільнена 06.05.2016 року через два дні після прийняття рішення №735-МР від 04.05.2016 року, а всі дії відповідача, які останній вчиняв в межах процедури звільнення позивача, передували даті прийняття цього рішення, що свідчить про неправомірність дій комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради від 06.05.2016 року під час прийняття рішення про звільнення ОСОБА_1 .
37. З огляду на вищенаведене, суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків, що викладення в новій редакції скасованого судом рішення № 254-МР від 27.01.2016 року, шляхом прийняття рішення № 735-МР від 04.05.2016 року, не може бути підставою для звільнення позивачки за п.1 ст.40 КЗпП України.
38. При цьому, як обґрунтовано вказали суди першої та апеляційної інстанцій, у даних спірних відносинах мало місце реорганізація, а не ліквідація, як зазначає касатор з огляду на таке.
39. Відповідно до правової позиції Верховного Суду України, викладеної у постановах від 17 жовтня 2011 року по справі № 21-237а11, від 16 жовтня 2012 року по справі № 21-267а12, від 27.05.2014 року по справі №21-108а14, від 28.10.2014 року по справі № 21-484а14, при вирішенні спорів щодо поновлення роботі працівників юридичної особи публічного права, про ліквідацію яких було прийнято рішення, судам належить, крім перевірки дотримання трудового законодавства щодо таких працівників, з'ясовувати фактичність такої ліквідації (чи мала місце у цьому випадку реорганізація). При вирішенні зазначеної категорії спорів підлягає оцінці і правовий акт, що став підставою ліквідації, зокрема: припинено виконання функцій ліквідованого органу чи покладено виконання цих функцій на інший орган.
40. Верховний суд України у зазначених постановах роз'яснив, що ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою. У цьому акті має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їх передачі іншим органам виконавчої влади. Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні, то саме посилання на те, що особа ліквідується, є недостатнім.
41. В даному випадку, суди встановили, що відповідно до Додатку №1 до рішення Сумської міської ради від 04.05.2016 року №735-МР (який повністю дублює Додаток №1 до рішення від 27.01.2016 року №254-МР), Сумською міською радою було створене Управління архітектури та містобудування у складі відділів бухгалтерського обліку та звітності, генерального плану та архітектурного планування, відділу з питань дизайну міського середовища, відділу «Служби містобудівного кадастру», загального відділу. Також цим рішенням було утворено Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради у складі управління промисловості і підприємництва (відділ виробничої сфери та відділ підприємництва), управління майна (відділ обліку комунального майна, відділ орендних відносин, відділ приватизації комунального майна), управління земельних відносин (відділ земельних ресурсів, відділ договорів та контролю платежів, відділ врегулювання земельних відносин та спорів), відділу бухгалтерського обліку та звітності, відділу правового, кадрового забезпечення та загальних питань, сектору планування ресурсних платежів.
42. Суди попередніх інстанцій проаналізували основні завдання та функції, які покладалися на ліквідований департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради згідно Положення (а.с.63-67 - т.1) та на новоутворені управління архітектури та містобудування (а.с.97-100 - т.1) і департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради (а.с.83-94 - т.1) та встановили, що фактично відбулося розмежування повноважень раніше існуючого департаменту як структури міської ради на утворені нові департамент забезпечення ресурсних платежів та управління архітектури та містобудування. Відповідно до рішень №254-МР та №735-МР до новоутвореного Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради було приєднано управління майна комунальної власності Сумської міської ради.
43. Таким чином, суди дійшли висновку, що в даному випадку Сумська міська рада вважала за доцільне реорганізувати управління майна комунальної власності шляхом його приєднання до новоутвореного виконавчого органу і під час такої реорганізації управління майна комунальної власності було переведено усіх без винятку працівників вказаного управління.
44. В той же час, створивши управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (з правом юридичної особи), відповідачі вказали у рішеннях №254-МР та №735-МР про ліквідацію департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, не відмовившись при цьому від завдань і функцій, які виконував цей орган, та перевівши частину працівників (які знаходяться у декретних відпустках) на відповідні рівнозначні посади в новостворене управління, що підтверджується рішенням комісії з ліквідації від 06.05.2016 року, оформленим протоколом № 2.
45. Також колегія суддів зауважує, що згідно з пунктом 7 рішення №735-МР (який є тотожним пункту 5 рішення №254-МР) управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, з моменту його державної реєстрації, в порядку зміни сторони у зобов'язанні, є стороною за усіма договорами, які укладені департаментом містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, та продовжують діяти на момент такої реєстрації. Отже, Сумська міська рада правонаступником у договірних відносинах визначила новостворене управління.
46. Тобто, як правильно визначили суди попередніх інстанцій, Сумська міська рада не відмовилась від функцій і завдань, які виконував Департамент містобудування та земельних відносин, а фактично передала їх новоствореним виконавчим органам.
47. Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що фактично у цьому випадку мала місце реорганізація, а не ліквідація Департаменту містобудування та земельних відносин, як стверджує другий відповідач та зазначено у рішеннях Сумської міської ради від 27.01.2016 року №254-МР та від 04.05.2016 року №735-МР.
48. З урахуванням правової позиції Верховного Суду України, викладеної у постановах від 17 жовтня 2011 року по справі № 21-237а11 та від 16 жовтня 2012 року по справі № 21-267а12, суди правильно зазначили, що встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) особи, що ліквідується, не виключає, а включає зобов'язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.
49. Однією із гарантій забезпечення права громадян на працю є передбачений у статті 5-1 КЗпП правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
50. Частиною другою статті 40 КЗпП України встановлено, що звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 частини першої цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.
51. Згідно з частинами першою і третьою статті 49-2 КЗпП про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. Одночасно з попередженням про звільнення у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації.
52. Судами встановлено, що всупереч вимогам ст.49-2 КЗпП позивач ОСОБА_1 була попереджена про звільнення не за два місяці, а 04.03.2016 року (т.1, а.с.228).
53. Крім того, цього ж дня їй було вручено пропозицію від міського голови ОСОБА_5 про вакантну посаду начальника відділу генерального плану та архітектурного планування управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (а.с.227 - т.1). Попередження про звільнення здійснював голова комісії з ліквідації ОСОБА_4. , а пропонував вакансію в новоствореному управлінні міський голова ОСОБА_5
54. Однак, згідно зі ст.49-2 КЗпП України як попередження про звільнення, так і пропозицію працівникові щодо іншої роботи повинен надавати власник підприємства або уповноважений ним орган.
55. В даному випадку, відповідно до п.8.1 рішення №735-МР (який є повністю тотожним п.6.1 рішення №254-МР) Сумському міському голові доручено лише провести організаційно-правові заходи щодо переведення, вивільнення працівників виконавчих органів Сумської міської ради згідно з чинним законодавством України, а у пункті 8.3 рішення №735-МР (або п.6.3 рішення №254-МР) зобов'язано міського голову м.Суми привести штатну чисельність виконавчих органів Сумської міської ради у відповідність до пункту 4 рішення №735-МР (а у рішенні №254-МР - відповідно до п.2 рішення). Такі зобов'язання міський голова виконав, про що свідчать надані суду відповідні розпорядження щодо затвердження граничної чисельності та штатів апарату виконавчих органів Сумської міської ради (а.с.172-181 - т.1).
56. Натомість, як встановлено судами попередніх інстанцій, жодним нормативно-правовим актом міського голову ОСОБА_5 не було наділено правом на звільнення чи переведення працівників Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (який є самостійною юридичною особою), а також на прийняття на роботу до новоствореного виконавчого органу - Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (з правом юридичної особи).
57. Єдиною уповноваженою особою від департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з моменту створення комісії з ліквідації цього виконавчого органу є голова ліквідаційної комісії ОСОБА_4. Саме він відповідно до вимог КЗпП України та визначеної компетенції мав право попереджати про майбутнє вивільнення працівників, пропонувати посади у новоствореному виконавчому органі та приймати рішення щодо переведення або звільнення працівників департаменту, що ліквідується.
58. Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів про те, що пропозиція позивачу про можливість обійняти посаду у новоствореному органі не ґрунтується на вимогах закону, оскільки запропонована не уповноваженою особою.
59. Судами були досліджені відеозаписи, на яких зафіксовані зустрічі міського голови ОСОБА_5. та голови ліквідаційної комісії ОСОБА_4. з працівниками Департаменту містобудування та земельних відносин СМР від 04.05.2016 року та від 06.05.2016 року (а.с.6-7 -т.2), що, на думку касатора, підтверджують те, що позивачу ОСОБА_1 пропонувалось інша робота у новоутворених виконавчих органах Сумської міської ради.
60. Разом з тим, дані відеозаписи не були прийняті судами попередніх інстанцій як докази виконання відповідачем свого обов'язку щодо пропонування позивачу вакантних посад у новоствореному органу, оскільки з цих відеозаписів судам не вдалось встановити присутність позивача на вказаних зустрічах. Крім того, на вказаних зустрічах обговорювалась певна інформація з питань працевлаштування, а саме: пропозиції зайняти посади в інших підрозділах, писати заяви на переведення або заяви про прийняття на роботу, доводилась до всіх присутніх працівників, а не персонально до кожного. Тобто, процедура не була індивідуальною. При цьому, під час такої зустрічі до відома кожного працівника не доводився складений та затверджений згідно вимог чинного законодавства штатний розпис або будь-який інший документ, який би містив конкретний перелік усіх наявних у новоутворених виконавчих органах СМР вакантних посад, з тим, щоб кожен працівник, в тому числі і позивач ОСОБА_1 в разі присутності на такому заході, могли належно сприйняти пропозиції роботодавця (тобто, розуміти: яку роботу і конкретну посаду пропонують кожному з них) та визначитись з такою пропозицією. Натомість, голова комісії з ліквідації ОСОБА_4. зазначав про «проблеми з посадами».
61. Отже, як обґрунтовано зазначили суди першої та апеляційної інстанцій, відсутність індивідуальної, письмової пропозиції вказує на те, що відповідачем не була дотримана процедура, передбачена ст.49-2 КУпАП.
62. З огляду на викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що протиправність оскаржуваного рішення про звільнення ОСОБА_1 , оформленого протоколом №2 від 06.05.2016 року, а, отже, наявності підстав для його скасування, поновлення позивача на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
63. Стосовно посилань касатора на неможливість поновлення позивачки на посаді в силу ст.240-1 КЗпП України, колегія суддів зазначає наступне.
64. Так, відповідно до ст.240-1 КЗпП України у разі, коли працівника звільнено без законної підстави або з порушенням встановленого порядку, але поновлення його на попередній роботі неможливе внаслідок ліквідації підприємства, установи, організації, орган, який розглядає трудовий спір, зобов'язує ліквідаційну комісію або власника (орган, уповноважений управляти майном ліквідованого підприємства, установи, організації, а у відповідних випадках - правонаступника), виплатити працівникові заробітну плату за весь час вимушеного прогулу. Одночасно орган, який розглядає трудовий спір, визнає працівника таким, якого було звільнено за пунктом 1 статті 40 цього Кодексу. На такого працівника поширюються пільги і компенсації, передбачені статтею 49-3 цього Кодексу для вивільнюваних працівників, а його зайнятість забезпечується відповідно до Закону України "Про зайнятість населення".
65. Судами встановлено, що установа, в якій належить поновити позивачку - Департамент містобудування та земельних відносин - не є ліквідованою, а рішення Сумської міської ради, направлене на її ліквідацію, скасоване.
66. При цьому, постановою Сумського районного суду Сумської області від 29.04.2016 року № № 587/769/16-а зобов'язано подати звіт про виконання цього рішення стосовно подання до відповідного державного реєстратора відомостей для внесення відповідного запису до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань щодо даних про те, що департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради не перебуває в стані припинення.
67. Решта доводів касаційної скарги не спростовують висновків, викладених в оскаржуваних рішення судів першої та апеляційної інстанцій, та спрямовані на переоцінку доказів та встановлених по справі обставин, що, в силу приписів статті 341 КАС України, виходить за межі касаційного перегляду.
68. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
69. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
70. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
71. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,-
1. Касаційну скаргу Сумської міської ради - залишити без задоволення.
2. Постанову Зарічного районного суду м. Суми від 21 вересня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року по справі №591/3053/16-а - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
О.В. Калашнікова
М.В. Білак ,
Л.О. Єресько
Судді Верховного Суду