Іменем України
19 грудня 2019 року
Київ
справа №823/997/17
провадження №К/9901/8515/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білак М. В., Калашнікової О. В.
розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Черкаській області про скасування наказів, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2017 року, прийняту у складі головуючого судді Гараня С. М., та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Губської Л. В., суддів: Вівдіченко Т. Р., Федотова І. В.
І. Суть спору
1. У червні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Черкаській області (далі - ГУНП в Черкаській області), в якому просив:
1.1. визнати протиправними та скасувати накази ГУНП в Черкаській області від 25 травня 2017 року № 1388 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності окремих працівників Лисянського відділення поліції Звенигородського відділу поліції ГУНП" та від 26 травня 2017 року № 141 о/с "Про звільнення зі служби в поліції ОСОБА_1 ";
1.2. поновити ОСОБА_1 на службі в поліції на посаді інспектора сектору реагування патрульної поліції № 2 Лисянського відділення поліції Звенигородського відділу поліції ГУНП в Черкаській області;
1.3. стягнути з ГУНП в Черкаській області середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 27 травня 2017 року та до моменту фактичного поновлення на службі.
2. В обґрунтування позову зазначає, що, починаючи з 07 листопада 2015 року обіймав посаду інспектора Лисянського відділення поліції Звенигородського відділу поліції ГУНП в Черкаській області, маючи спеціальне звання майора поліції, а з 09 грудня 2016 року згідно з наказом ГУНП в Черкаській області № 237 о/с призначений на посаду інспектора сектору реагування патрульної поліції № 2 Лисянського відділення поліції Звенигородського відділу поліції ГУНП в Черкаській області.
2.1. Вказує, що наказом ГУНП в Черкаській області від 26 травня 2017 року № 141 о/с ОСОБА_1 притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення з поліції за порушення службової дисципліни.
2.2. Підстава прийняття оскаржуваного наказу зумовлена скоєнням дисциплінарного проступку, внаслідок вчинення порушення вимог статей 1, 7 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України затвердженого Законом України від 22 лютого 2006 року № 3460-IV (далі - Дисциплінарний статут), статей 8, 36 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), статей 15, 19, 20 Закону України "Про звернення громадян", пунктів 1.4, 1.5, 13.4 Інструкції з оформлення поліцейськими матеріалів про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані не в автоматичному режимі, затвердженої наказом МВС України від 07 листопада 2015 року № 1395 (далі - Інструкція № 1395).
2.3. Позивач наголошує, що висновок службового розслідування не містить посилання на докази вчинення інкримінованих дисциплінарних проступків,
2.4. Вважаючи наказ протиправним та таким, що виданий на підставі службового розслідування, яке проведено упереджено та неякісно, ОСОБА_1 звернувся до суду з вимогою про поновлення його на посаді.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 , починаючи з 07 листопада 2015 року проходив службу в поліції. Наказом ГУНП в Черкаській області від 09 грудня 2016 року № 237 о/с призначений на посаду інспектора сектору реагування патрульної поліції № 2 Лисянського відділення поліції Звенигородського відділу поліції ГУНП в Черкаській області.
4. 07 травня 2017 року на гарячу лінію Національної поліції надійшла інформація про те, що цього ж дня, майор поліції ОСОБА_1 вимагав гроші у громадянина ОСОБА_2 .
5. 11 травня 2017 року за вказаним фактом Прокуратурою Черкаської області розпочато кримінальне провадження № 42017250000000070 за ознаками кримінального провадження, передбаченого частиною третьою статті 368 Кримінального кодексу України (далі - КК України).
6. 12 травня 2017 року о 18:00 в смт. Лисянка ОСОБА_2 передав майору поліції ОСОБА_1 раніше обумовлену суму грошей 1500,00 грн., після чого останнього затримано працівниками Черкаського управління ДВБ НП України та Прокуратури Черкаської області.
7. 13 травня 2017 року майору поліції ОСОБА_1 повідомлено про підозру у вчинені кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 368 КК України.
8. Наказом ГУНП в Черкаській області від 12 травня 2017 року № 1273 призначено службове розслідування у зв'язку з реєстрацією в Єдиному державному реєстрі досудових розслідувань відомостей про скоєння службовими особами Лисянського відділення поліції Звенигородського відділу поліції ГУНП в Черкаській області кримінального правопорушення, за результатами якого складений висновок від 25 травня 2017 року, яким встановлено порушення позивачем вимог статей 8, 36 КУпАП, статей 18, 23 Закону України "Про Національну поліцію", підпунктів 4, 5 пункту 1, пункту 6.4 Інструкції № 1395, а також статей 15, 19, 20 Закону України "Про звернення громадян".
9. Так, в ході проведення службового розслідування встановлено, що 07 - 08 травня 2017 року ОСОБА_1 спільно з дільничним офіцером поліції сектору превенції цього ж відділення поліції лейтенантом поліції ОСОБА_5 на службовому автомобілі ВАЗ-2199 р.н. НОМЕР_1 ніс службу в добовому наряді по здійсненню контролю за дотримання Правил дорожнього руху України його учасниками на території Лисянського району та реагуванню на виклики громадян. 07 травня 2017 року близько 16.00 год. до Лисянського відділення поліції надійшло повідомлення гр. ОСОБА_6 з приводу вчинення хуліганських дій її сусідами. Вказане повідомлення одразу зареєстровано у Журналі ЄО Лисянського відділення поліції за № 987, а на місце пригоди направлено майора поліції ОСОБА_1 та лейтенанта поліції ОСОБА_5 Рухаючись на місце виклику по вул. О . Коваля в смт. Лисянка , поруч із перехрестям із вул. Тракторною вказані особи помітили скутер "Вайпер" р.н. 2113, водій якого мав ознаки алкогольного сп'яніння, у зв'язку з чим майор поліції ОСОБА_1 , зупинивши службовий автомобіль, підійшов до водія вищевказаного скутера, який також зупинився на перехресті. Після встановлення особи водія, яким виявився гр. ОСОБА_2 , останнього було запрошено до службового автомобіля, та поліцейські разом з ним продовжили рух на місце виклику. Прибувши за місцем проживання гр. ОСОБА_6 , лейтенант поліції ОСОБА_5 вийшов з автомобіля та попрямував до гр. ОСОБА_7 для збирання відповідних матеріалів, а майор поліції ОСОБА_1 разом із ОСОБА_2 повернулися до залишеного скутера. У подальшому, ОСОБА_1 за порушення вимог пункту 2.5 Правил дорожнього руху України, що виразилось у відмові від проходження в установленому порядку медичного огляду з метою встановлення стану алкогольного сп'яніння, в присутності двох свідків відносно ОСОБА_2 складено протокол про адміністративне правопорушення за частиною першою статті 130 КУпАП. Згідно з підпунктами 4, 5 пункту 1 Інструкції № 1395, у разі виявлення правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, якщо воно вчинене особами віком від шістнадцяти до вісімнадцяти років, поліцейський виносить постанову у справі про адміністративне правопорушення без складання відповідного протоколу.
10. Таким чином, ОСОБА_1 у порушення вимог статей 8, 36 КУпАП, статей 18, 23 Закону України "Про Національну поліцію", підпунктів 4, 5 пункту 1 Інструкції № 1395, не прийняв постанову у справі про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_2 за вчинення останнім адміністративного правопорушення, передбаченого частиною другою статті 126 КУпАП.
11. Після закінчення добового чергування ОСОБА_1 всупереч своїх функціональних обов'язків та вимог пункту 6.4 Інструкції № 1376, про складення відносно ОСОБА_2 протоколу про адміністративне правопорушення за частиною першою статті 130 КУпАП своєму керівництву не доповів, а натомість зберігав зазначений протокол за місцем свого проживання, тобто скрив його від обліку (вказівкою заступника голови Національної поліції України підполковника поліції Фацевича Ю. О. від 20 лютого 2017 року № 1784/04/20 - 2017 доручено забезпечити внесення до інтегрованої інформаційно-пошукової системи відомостей про адміністративні матеріали у сфері безпеки дорожнього руху до 12.00 год. наступної доби стосовно моменту складання адміністративного матеріалу). Лише 15 травня 2017 року протокол разом із поясненнями двох свідків були передані до Лисянського відділення поліції. Цього ж дня, відомості по вищевказаних адміністративних матеріалів внесено до інтегрованої інформаційно-пошукової системи ОВС.
12. Крім цього, в ході службового розслідування встановлено, що 09 серпня 2016 року до Лисянського відділення поліції надійшла заява адвоката Колокольнікова В. А. в інтересах гр. ОСОБА_9 з приводу вчинення необхідних дій з метою належного оформлення протоколу про адміністративне правопорушення відносно гр. ОСОБА_9 за частиною першою статті 130 КУпАП, матеріали якого 02 листопада 2015 року Васильківським міськрайонним судом Київської області було повернуто для належного оформлення.
13. Розгляд вищевказаної заяви 12 серпня 2016 року доручено ОСОБА_1 , який жодної перевірки за вказаним зверненням не провів, відповіді заявнику не надав, чим порушив вимоги статей 15, 19, 20 Закону України "Про звернення громадян".
14. З урахуванням виявлених порушень, наказом ГУНП в Черкаській області від 25 травня 2017 року № 1388 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності окремих поліцейських Лисянського відділення поліції Звенигородського відділу поліції ГУНП", за грубе порушення службової дисципліни, порушення вимог статей 1, 7 Дисциплінарного статуту, статей 8, 36 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), статей 15, 19, 20 Закону України "Про звернення громадян", пунктів 1.4, 1.5, 13.4 Інструкції № 1395, що полягло у неприйнятті постанови у справі про адміністративне правопорушення за частиною другою статті 126 КУпАП відносно ОСОБА_2 , внаслідок чого останній уник адміністративної відповідальності; неповідомленні і нездачі керівництву з метою реєстрації в установленому порядку, протоколу про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_2 за вчинення останнім адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 130 КУпАП, а зберігання зазначеного протоколу за місцем свого проживання, тобто укриття його від обліку, а також нерозгляді заяви адвоката Колокольнікова В. А., тобто вчинення проступків, які не сумісні з перебуванням на службі.
15. Наказом ГУНП в Черкаській області від 26 травня 2017 року № 141 о/с ОСОБА_1 звільнено зі служби в поліції за пунктом 6 частини першої статті 77 Закону України "Про звернення громадян" (у зв'язку з реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту).
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
16. Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року, в позові відмовлено.
17. Відмовляючи в позові, суд першої інстанції прийшов до висновку, що дії позивача є такими, що суперечать нормативним актам, дотримуватись яких він був зобов'язаний під час проходження служби, а відтак дії позивача дискредитують звання працівника поліції та є несумісними із перебуванням на службі у вказаних органах.
18. Зазначена позиція була підтримана і Київським апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.
IV. Касаційне оскарження
19. У касаційній скарзі позивач, порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити.
20. В обґрунтування касаційної скарги вказує на ненадання судами попередніх інстанцій об'єктивної оцінки висновку службового розслідування, а також неврахування судами листа Лисянського відділення поліції Звенигородського відділу поліції ГУНП в Черкаській області від 04 липня 2017 року за № 2337/56/01-2017, відповідно до якого ОСОБА_1 не отримував у канцелярії під підпис заяву адвоката Колокольнікова В. А. від 09 серпня 2016 року. Даний матеріал було отримано під підпис заступником начальника відділення капітаном поліції Антощенком О. А.
20.1. Наголошує, що ні у висновку службового розслідування, ні в оскаржуваних наказах не вказано за якими критеріями було визначено проступок як "грубий" та не мотивовано необхідність застосування відносно позивача крайнього заходу дисциплінарного стягнення у виді звільнення.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
21. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
22. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
23. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Порядок проходження служби особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, їх права і обов'язки регулюється Законом України "Про Національну поліцію" та Дисциплінарним статутом.
25. Визначення службової дисципліни міститься у статті 1 Дисциплінарного статуту та означає дотримання особами рядового і начальницького складу Конституції і законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів та інших нормативно-правових актів МВС підпорядкованих йому органів і підрозділів та Присяги.
26. За змістом статті 7 Дисциплінарного статуту службова дисципліна базується на високій свідомості та зобов'язує кожну особу рядового і начальницького складу: дотримуватися законодавства, неухильно виконувати вимоги Присяги, статутів і наказів начальників; дотримуватися норм професійної та службової етики; сприяти начальникам у зміцненні службової дисципліни, забезпеченні законності та статутного порядку; виявляти повагу до колег по службі та інших громадян, бути ввічливим, дотримуватися правил внутрішнього розпорядку тощо.
27. Порядок накладення дисциплінарних стягнень на осіб рядового і начальницького складу врегульовано статтею 14 Дисциплінарного статуту.
Зокрема, з метою з'ясування всіх обставин дисциплінарного проступку, учиненого особою рядового або начальницького складу, начальник призначає службове розслідування. Службове розслідування має бути завершене протягом одного місяця з дня його призначення начальником. У разі необхідності цей термін може бути продовжено начальником, який призначив службове розслідування, або старшим прямим начальником, але не більш як на один місяць. Перед накладенням дисциплінарного стягнення начальник або особа, яка проводить службове розслідування, повинні зажадати від порушника надання письмового пояснення. Небажання порушника надавати пояснення не перешкоджає накладенню дисциплінарного стягнення. Про накладення дисциплінарного стягнення видається наказ, зміст якого оголошується особовому складу органів внутрішніх справ. Зміст наказу доводиться до відома особи рядового або начальницького складу, яку притягнуто до дисциплінарної відповідальності, під підпис. У разі звільнення з посади або звільнення з органів внутрішніх справ особі рядового або начальницького складу видається витяг з наказу. При визначенні виду дисциплінарного стягнення мають враховуватися тяжкість проступку, обставини, за яких його скоєно, заподіяна шкода, попередня поведінка особи та визнання нею своєї вини, її ставлення до виконання службових обов'язків, рівень кваліфікації тощо. Звільнення осіб рядового і начальницького складу з органів внутрішніх справ як вид стягнення є крайнім заходом дисциплінарного впливу.
28. Види дисциплінарних стягнень за порушення службової дисципліни наведені в статті 12 Дисциплінарного статуту, найсуворішим з яких є звільнення з органів внутрішніх справ, що застосовується як крайній захід дисциплінарного впливу.
29. Статтею 18 Закону України "Про Національну поліцію" передбачено основні обов'язки поліцейського, зокрема, поліцейський зобов'язаний неухильно дотримуватися положень Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції, та Присяги поліцейського; професійно виконувати свої службові обов'язки відповідно до вимог нормативно-правових актів, посадових (функціональних) обов'язків, наказів керівництва.
30. За правилами встановленими статтею 19 Закону України "Про Національну поліцію" поліцейські несуть кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність відповідно до закону у разі вчинення протиправних діянь. Підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності, а також застосування до поліцейських заохочень визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України, що затверджується законом.
31. Пунктом 6 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється, зокрема, у зв'язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України.
VI. Позиція Верховного Суду
32. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що під час вирішення питання про те, чи є порушення дисципліни грубим, суд має виходити з характеру проступку, обставин, за яких його вчинено, яку завдано ним (могло бути завдано) шкоду.
33. З матеріалів справи вбачається, що підставою для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності слугувало:
неприйняття постанови у справі про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_2 , передбаченого частиною другою статті 126 КУпАП;
неповідомлення і нездача керівництву з метою реєстрації в установленому порядку протоколу про адміністративне правопорушення вчинене ОСОБА_2 за частиною першою статті 130 КУпАП;
нерозгляд заяви адвоката Колокольнікова В. А.
34. Наведене свідчить про ігнорування та недотримання вимог Дисциплінарного статуту, Закону України "Про Національну поліцію", а також безвідповідальне відношення до своїх функціональних обов'язків.
35. Своєю чергою позивач скористався своїм правом щодо відмови від надання будь-яких пояснень з приводу виявлених порушень в ході службового розслідування
36. Судами встановлено, що вказівкою заступника голови Національної поліції України від 20 лютого 2017 року № 1784/04/20-2017, з метою формування об'єктивної статистичної звітності щодо виявлення адміністративних правопорушень у сфері безпеки дорожнього руху, аналізу стану застосування адміністративного законодавства та на виконання рішення наради керівництва Національної поліції від 09 лютого 2017 доручено начальникам територіальних відділів та відділень ГУНП в Черкаській області забезпечити внесення до інтегрованої інформаційно-пошукової системи відомостей про адміністративні матеріали у сфері безпеки дорожнього руху до 12 год. наступної доби відносно моменту складання адміністративних матеріалів.
34. В матеріалах справи наявні пояснення співробітників поліції, а також копії журналів, які підтверджують порушення вчинені позивачем.
35. Зі змісту присяги поліцейського, яку він складає при вступі на службу в поліції, можна зробити висновок, що поведінка поліцейського має відповідати очікуванню громадськості й забезпечувати довіру суспільства та громадян до поліції, не тільки під час виконання службових обов'язків, а й у повсякденному житті. Працівник поліції має чітко усвідомлювати, що займана посада є виявом довіри народу, та повинен стверджувати і відстоювати честь і гідність звання поліцейського, несучи особисту відповідальність перед державою і суспільством. Має вживати заходів на підвищення авторитету та позитивного іміджу органів поліції. В особистій поведінці у службових та позаслужбових стосунках з людьми не допускати проявів жорстокого або принизливого ставлення до людей, бути зразком чесності, тактовності та внутрішньої дисциплінованості, оскільки проходження служби в поліції несумісне з неправомірною поведінкою, ігноруванням вимог Конституції, законів України та Дисциплінарного статуту.
36. Тобто поліцейський повинен уникати вчинення дій, що підривають довіру та авторитет органів поліції і їх працівників в очах громадськості та є несумісним із подальшим проходженням служби.
37. В контексті спірних правовідносин Верховний Суд має на меті підкреслити, що обраний вид дисциплінарного стягнення є найсуворішим, однак вчинення позивачем проступку суди оцінили в аспекті співмірності тяжкість вчиненого проступку та обраного відповідачем виду дисциплінарного стягнення.
38. Так, позивач як посадова особа органів внутрішніх справ, а в подальшому поліції за неодноразове вчинення дисциплінарних проступків притягувався до дисциплінарної відповідальності у вигляді: догани, суворої догани та попередження про неповну службову відповідність, що підтверджується послужним списком ОСОБА_1 . Крім цього, під час проходження служби позивачу також неодноразово затримувалось присвоєння чергового спеціального звання за незадовільну здачу заліків.
39. Приписи Дисциплінарного статуту свідчать, що у разі притягнення до дисциплінарної відповідальності осіб рядового і начальницького складу, які мають дисциплінарне стягнення і знову допустили порушення службової дисципліни, дисциплінарне стягнення, що накладається, має бути більш суворим, ніж попереднє.
40. Таким чином, сукупність раніше застосованих дисциплінарних стягнень слугували передумовою для застосування до ОСОБА_1 крайнього заходу дисциплінарного впливу у вигляді звільнення зі служби в поліції.
41. Враховуючи встановлені судами обставини та оцінюючи дії, що ставляться в провину позивачу, Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності й з обраним видом стягнення.
42. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновків судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.
43. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
44. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VII. Судові витрати
45. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року у цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді М. В. Білак
О. В. Калашнікова