Іменем України
19 грудня 2019 року
Київ
справа №540/902/19
адміністративне провадження №К/9901/27139/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 18 червня 2019 року (у складі головуючого судді Василяки Д.К.)
на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2019 року (колегія суддів у складі головуючого судді Вербицької Н.В. суддів: Джабурія О.В., Кравченка К.В.)
у справі №540/902/19
за позовом ОСОБА_1
до Азово-Чорноморського регіонального управління Державної прикордонної служби України
про визнання протиправною відмови та зобов'язання вчинити певні дії.
I. ПРОЦЕДУРА
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Азово-Чорноморського регіонального управління Державної прикордонної служби України, в якому просив:
- визнати протиправними дії Азово-Чорноморського регіонального управління Державної прикордонної служби України щодо неврахування попереднього реалізованого рішення про зарахування полковнику ОСОБА_1 навчання у Київському військовому ліцеї імені Івана Богуна до вислуги років;
- зобов'язати Азово-Чорноморське регіональне відділення Державної прикордонної служби України включити полковнику ОСОБА_1 попередньо зараховане наказом начальника 94 (Чопського) прикордонного загону Державної прикордонної служби України навчання у Київському військовому ліцеї імені Івана Богуна до вислуги років;
- зобов'язати Азово-Чорноморське регіональне управління Державної прикордонної служби України внести зміни в особову справу полковника ОСОБА_1 із зазначенням попередньо зарахованої дати початку проходження військової служби, а саме 21 серпня 1995 року.
2. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 18 червня 2019 року, залишеним без змін постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2019 року, в задоволенні позову відмовлено.
3. У поданій касаційній скарзі ОСОБА_1 із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржувані судові рішення, ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 перебуває на посаді начальника відділу прикордонного контролю штабу ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_1 ), на військові службі у Державній прикордонній службі - з 1998 року.
5. Згідно з архівною довідкою №6747, виданою 22 червня 2006 року Галузевим державним архівом Міністерства оборони України, позивач у період з 21 серпня 1995 року по 13 червня 1998 року навчався в Київському військовому ліцеї імені Івана Богуна на посаді ліцеїста, про що отримав атестат про повну загальну середню освіту (серія НОМЕР_2 від 12 червня 1998 року).
6. Відповідно до наказу начальника 94 прикордонного загону від 24 березня 2008 року №32-ос «По особовому складу» позивачу було зараховано до вислуги років безперервної військової служби період навчання у Київському військовому ліцеї імені Івана Богуна з 21 серпня 1995 року по 13 червня 1998 року. Встановлено, що календарна вислуга років станом на 1 квітня 2008 року складає 12 років 6 місяців 2 дні.
7. На посаді начальника відділу прикордонного контролю штабу ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_1 ) позивач перебуває з грудня 2016 року відповідно до витягу з наказу 1213-ос від 2 грудня 2016 року.
8. 10 квітня 2019 року позивачем до начальника Азово-Чорноморського регіонального управління Державної прикордонної служби України було подано рапорт, в якому позивач просив зарахувати до загальної вислуги років час його навчання у Київському військовому ліцеї імені Івана Богуна за період з 21 серпня 1995 року по 13 червня 1998 року.
9. Згідно з відповіддю від 19 квітня 2019 року №31-1372 позивачеві фактично відмовлено у задоволенні його рапорту та відповідно - у зарахуванні зазначених періодів навчання у ліцеї до загального строку військової служби.
10. Вважаючи незаконними зазначені дії, рішення відповідача, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.
11. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що навчання позивача в Київському військовому ліцеї імені Івана Богуна не можна вважати навчанням у військовому навчальному закладі, а отже і проходженням військової служби згідно з переліком її видів, що закріплений у частині четвертій статті 2 Закону України «Про військовий обов'язок і військову службу». При цьому суди послались на практику розгляду аналогічних спорів Верховним Судом України та Верховним Судом.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
12. Позивач, не погоджуючись з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, вважає, що відповідно до частини другої статті 19 Конституції України та офіційного тлумачення положень цієї статті в Рішенні Конституційного Суду України №7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року прийняте органом (посадовою особою) Держприкордонслужби рішення про зарахування часу навчання військовослужбовця до вислуги років є індивідуальним актом, який вичерпує свою дію фактом його виконання, і не може бути скасоване чи змінене ні цим, ні вищим органом.
13. Вказане рішення не скасовувалось, а тому його вимоги стосуються виключно питань неналежного виконання відповідачем цього рішення, що і є предметом цього позову, зазначає позивач.
14. Водночас судами досліджувались зовсім інші обставини, які не були предметом його звернення, а саме те, що навчання в Київському військовому ліцеї імені Івана Богуна не можна вважати навчанням у військовому навчальному закладі, а отже і проходження військової служби.
15. Також позивач зазначає, що станом на час його вступу до зазначеного ліцею діяла редакція Закону України «Про загальний військовий обов'язок і військову службу» від 25 березня 1992 року, тому при нарахуванні вислуги років військовослужбовцям, які в період з 25 березня 1992 року по 31 липня 1999 року навчались у військових ліцеях, необхідно керуватись нормами вказаного Закону в редакції від 25 березня 1992 року відповідно до роз'яснення Міністерства юстиції України.
16. Підсумовуючи, позивач зазначає, що:
- судами не встановлено реального змісту спірних правовідносин, мети звернення позивача до суду з цим позовом, предмету спору та засобів доказування, належного захисту порушеного права, судами розглянуто фактично вимоги, які не були заявлені;
- неправильно та неповно досліджено докази, що призвело до невідповідності висновків суду обставинам справи, а також неправильно застосовано норми як матеріального, так і процесуального права;
- не враховано вимоги Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, а також практики Європейського суду з прав людини щодо вирішення цієї категорії справ, що призвело до порушення його прав та прийняття судом першої інстанції помилкового рішення.
17. У відзиві на касаційну скаргу Азово-Чорноморське регіональне управління Державної прикордонної служби України не погоджується з касаційною скаргою, просить залишити її без задоволення, рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
19. З матеріалів справи вбачається та як правильно встановлено судами попередніх інстанцій, спір виник з приводу протиправних, на думку позивача, дій відповідача щодо неврахування (незарахування) останнім періоду навчання позивача в Київському військовому ліцеї імені Івана Богуна до строку військової служби, а отже й до вислуги років.
20. Як слушно зазначає позивач та вказано судами, стаття 24 Закону України «Про військовий обов'язок і військову службу» (в редакції, що була чинною протягом строку навчання позивача в ліцеї) пов'язувала початок перебування на військовій службі з днем прибуття на навчання до військово-навчального закладу (військового ліцею), вказаному у приписі, виданому військовим комісаріатом, - для допризовників, призовників і військовозобов'язаних.
21. Станом на час виникнення спірних правовідносин жодна норма Закону України «Про військовий обов'язок і військову службу» чи будь-якого іншого закону не відносить період навчання у ліцеї до періоду військової служби.
22. Крім того, Верховний Суд України в своїх рішеннях (зокрема, від 16 квітня 2013 року у справі №21-107а13, від 1 жовтня 2013 року у справі №21-330а13) неодноразово вказував, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 19 серпня 1992 року№ 490 «Про реформу системи військової освіти» військові ліцеї були створені з метою підготовки кандидатів для вступу до військових навчальних закладів. Вказаною постановою затверджено перелік вищих навчальних закладів, в яких здійснюватиметься військова підготовка студентів.
23. Київський військовий ліцей імені Івана Богуна, в якому навчався позивач, відсутній у вказаному переліку.
24. Водночас пунктом 2 зазначеної постанови Кабінету Міністрів України визначено, що з метою якісної підготовки кандидатів для вступу до військових навчальних закладів, надання державної допомоги у вихованні дітей-сиріт, дітей з багатодітних сімей, а також дітей учасників бойових дій та учасників ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи створити, зокрема, Київський військовий ліцей на базі Київського суворовського військового училища. Навчання розпочати з 1 вересня 1992 року.
25. Отже, Київський військовий ліцей (в подальшому перейменований в Київський військовий ліцей імені Івана Богуна відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 1 червня 1998 року №764) не є військовим навчальним закладом в розумінні Закону України «Про військовий обов'язок і військову службу», тому строк навчання позивача не може бути зараховано у загальний строк військової служби, оскільки навчання в такому учбовому закладі не можна вважати проходженням військової служби згідно з переліком її видів, що закріплений у частині четвертій статті 2 зазначеного Закону, про що обґрунтовано вказано судами.
26. Аналогічних правових висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 10 жовтня 2018 року у справі №825/1086/17 та від 31 жовтня 2019 року у справі №1.380.2019.000865, де вказано, що оскільки навчальний заклад, у якому навчався позивач, не є військовим навчальним закладом, у якому особи, що відповідають вимогам Закону України «Про військовий обов'язок і військову службу» проходять військову службу, то правові підстави для зарахування до загального строку військової служби позивача період навчання його у такому закладі відсутні.
27. Доводи позивача про необхідність застосування до спірних правовідносин роз'яснення Міністерства юстиції України, згідно з яким при нарахуванні вислуги років військовослужбовцям, які в період з 25 березня 1992 року по 31 липня 1999 року навчались у військових ліцеях, необхідно керуватись нормами Закону України «Про загальний військовий обов'язок і військову службу» в редакції Закону від 25 березня 1992 року, є безпідставними, оскільки роз'яснення Міністерства юстиції України не є нормативним актом, не є обов'язковим для учасників правовідносин та суду, однак може бути використане судом для обґрунтування рішення.
28. Зарахування до вислуги років періоду навчання у військовому навчальному закладі (наказ начальника 94 прикордонного загону від 24 березня 2008 року №32-ос «По особовому складу») та подальше незарахування відповідачем навчання ОСОБА_1 у Київському військовому ліцеї імені Івана Богуна до вислуги років, тобто фактично невиконання наказу начальника 94 прикордонного загону від 24 березня 2008 року №32-ос «По особовому складу» також не може свідчити про протиправність дій Азово-Чорноморського регіонального управління Державної прикордонної служби України з огляду на таке.
29. Відповідно до частини другої статті 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
30. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
31. Згідно зі статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
32. У пункті 71 рішення Європейського суду з прав людини «Рисовський проти України» вказано, що принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), n. 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (див., mutatis mutandis, рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, п. 58, ECHR 2002-VIII).
33. В контексті спірних правовідносин варто зауважити, що принцип «належного урядування» дає можливість державним органам виправити допущені помилки, однак таке виправлення минулої помилки не повинно призводити до непропорційного втручання в набуте особою право, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу.
34. Отже, для встановлення того, чи є дії Азово-Чорноморського регіонального управління Державної прикордонної служби України щодо незарахування навчання ОСОБА_1 у Київському військовому ліцеї імені Івана Богуна до вислуги років неправомірними, необхідно з'ясувати чи відбулось непропорційне втручання цими діями в право позивача.
35. Звертаючись до суду з позовом у цій справі, ОСОБА_1 не зазначив, на які права, свободи чи інтереси вплинули дії відповідача щодо неврахування його навчання в Київському військовому ліцеї імені Івана Богуна до вислуги років. Не зазначив позивач про це і в касаційній скарзі. Зміст скарги свідчить про незгоду з такими діями відповідача, однак не містить жодної згадки про порушення прав позивача. У позовній заяві згадується тільки про те, що саме зарахування зазначеного періоду навчання збільшило тривалість його відпустки та відсоткову надбавку за вислугу років на військовій службі.
36. З огляду на такий підхід Європейського суду з прав людини до виправлення державним органом власних помилок, а також відсутність втручання в права позивача, тобто відсутність порушеного права останнього, дії Азово-Чорноморського регіонального управління Державної прикордонної служби України щодо неврахування періоду навчання ОСОБА_1 в Київському військовому ліцеї імені Івана Богуна слід кваліфікувати як виправлення державним органом власної помилки, яка, водночас, не призвела до непропорційного втручання в права позивача, що свідчить про правомірність таких дій відповідача.
37. За таких обставин, відсутні підстави стверджувати, що відповідач неправомірно не зарахував строк навчання позивача у Київському військовому ліцеї імені Івана Богуна до строку його військової служби.
38. Доводи позивача, що судами не надано відповіді на всі його аргументи, як на підставу незаконності оскаржуваних рішень, є безпідставними з огляду на наступне.
39. В контексті оцінки кожного аргументу (доводу), наданого стороною, суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
40. З огляду на такий підхід Європейського суду з прав людини до оцінки аргументів сторін, суд вважає, що більшість аргументів (доводів) сторін, які мають значення для правильного вирішення спору, отримали достатню оцінку з його боку, щоби вважати оскаржувані рішення судів обґрунтованими.
41. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову.
42. Відповідно до статті 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
43. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 343, 356 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 18 червня 2019 року та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2019 року у справі №540/902/19 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
Л.О. Єресько
А.Г. Загороднюк,
Судді Верховного Суду