Іменем України
19 грудня 2019 року
м. Київ
справа №826/6341/17
адміністративне провадження №К/9901/58709/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Єзерова А. А., Чиркіна С. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києві (головуючий суддя Келеберда В. І., судді: Качур І. А., Федорчук А. Б.) від 12 квітня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя Кучма А. Ю., судді: Коротких А. Ю., Безименна Н. В.) від 27 червня 2018 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Київській області, головного інспектора будівельного нагляду Інспекційного нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Київській області Коваля Володимира Анатолійовича про визнання протиправним та скасування припису,
У травні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києві з адміністративним позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Київській області (далі - Департамент ДАБІ в Київській області), головного інспектора будівельного нагляду Інспекційного нагляду Департаменту ДАБІ в Київській області Коваля В. А., в якому просив визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 15 лютого 2017 року.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києві від 12 квітня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2018 року, позов задоволено.
Приймаючи такі судові рішення, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що за відсутності функціонування містобудівного кадастру відсутня об'єктивна можливість здійснення позивачем всіх функцій, зокрема містобудівного моніторингу, з огляду на нездійснення на місцевому рівні фінансування таких робіт. Оскаржуваний припис видано особисто начальнику відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства і розвитку інфраструктури Вишгородської районної державної адміністрації ОСОБА_1, який не має об'єктивної можливості виконати його вимоги з причин, які не залежать безпосередньо від нього. Суди зазначили, що позивач, як посадова особа, на яку покладено виконання певних обов'язків, не може бути притягнутим до відповідальності за їх невиконання без встановлення протиправної бездіяльності, натомість в даному випадку відповідачами не доведено у чому саме полягала протиправна бездіяльність позивача, оскільки останній не може нести відповідальність за невиконання своїх обов'язків через відсутність відповідного фінансування, яке і має забезпечувати виконання ним своїх зобов'язань.
Не погоджуючись з такими рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ДАБІ України звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верхового Суду, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києві від 12 квітня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2018 року і прийнято нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.
У касаційній скарзі ДАБІ України зазначає про відсутність підстав для скасування оскаржуваного припису від 15 лютого 2017 року, оскільки нездійснення позивачем містобудівного моніторингу є порушенням норм чинного законодавства у сфері містобудівної діяльності.
31 серпня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відкрив касаційне провадження у цій справі, а ухвалою від 18 грудня 2019 року призначив її до розгляду.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів установила таке.
Як убачається з матеріалів справи, на підставі розпорядження Вишгородської районної державної адміністрації від 04 червня 2009 року № 543 ОСОБА_1 займає посаду начальника відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації.
У період з 05 по 26 жовтня 2016 року Департаментом ДАБІ в Київській області проводилася позапланова перевірка відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації Київської області (начальником якого є позивач) щодо законності видачі будівельного паспорта на забудову земельної ділянки від 10 березня 2015 року № 65/2015.
За результатами такої перевірки відповідачем було складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 26 жовтня 2016 року, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 26 жовтня 2016 року та рішення від 26 жовтня 2016 року № 1 про зупинення дії будівельного паспорту забудови земельної ділянки від 10 березня 2015 року № 65/2015.
Вказаною перевіркою встановлено такі порушення: на схемі забудови земельної ділянки БП від 10 березня 2015 року № 65/2015 в М1:500 не передбачено відповідно до вимог п. 3.21 ДБН 360-92 при терасній забудові проїзду для пропуску пожежних машин і зовнішні сходи-пішохідні шляхи, які їх з'єднають, на земельній ділянці з ухилом 15-20 %; не визначені відповідно до вимог п. 3.25, 3.25а ДБН 360-92 мінімальні відстані від об'єкта будівництва до будівель і споруд, розташованих на суміжних земельних ділянках; не встановлено обмеження - відстань від запроектованого індивідуального житлового будинку поз.1-10.0 м. до індивідуального житлового будинку, яке було встановлено відділом на схемі забудови земельної ділянки БП від 20 березня 2013 року № 62/2013; не проведено містобудівний моніторинг на територію для координації діяльності суб'єктів містобудування щодо забезпечення додержання законодавства у сфері містобудування, державних стандартів, норм і правил під час намірів щодо забудови земельної ділянки з урахуванням перспективної забудови на суміжних ділянках.
Для перевірки виконання вимог припису від 26 жовтня 2016 року відповідачем у присутності позивача проведено позапланову перевірку, за результатами якої складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 15 лютого 2017 року, відповідно до якого встановлено, що відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації Київської області видано новий будівельний паспорт від 28 листопада 2016 року № 494/2016. При цьому, у даному акті перевірки зазначено, що під час прийняття рішення про видачу ОСОБА_2 будівельного паспорту від 28 листопада 2016 року допущено такі порушення: паспорт видано на підставі заяви про внесення змін до будівельного паспорту, а не заяви про видачу будівельного паспорту; на Схемі забудови земельної ділянки БП від 10 березня 2015 року № 65/2015 в М1:500 не передбачено відповідно до вимог п. 3.21 ДБН 360-92 при терасній забудові проїзду для пропуску пожежних машин і зовнішні сходи-пішохідні шляхи, які їх з'єднають, на земельній ділянці з ухилом 15-20 %; не визначені відповідно до вимог п. 3.25, 3.25а ДБН 360-92 мінімальні відстані від об'єкта будівництва до будівель і споруд, розташованих на суміжних земельних ділянках; не встановлено обмеження - відстань від запроектованого індивідуального житлового будинку поз.1-10.0 м. до індивідуального житлового будинку, яке було встановлено відділом на схемі забудови земельної ділянки БП від 20 березня 2013 року № 62/2013.
Крім того, в акті перевірки від 15 лютого 2017 року зазначено, що порушення, визначені у приписі від 26 жовтня 2016 року, не усунуті, зокрема, для перевірки не подано: рішення-наказу, що підтверджує втрату чинності будівельним паспортом від 10 березня 2015 року № 65/2015 з внесенням до нього змін на умовах, визначених для його отримання, що передбачено п. 2.2 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Мінрегіону від 05 липня 2011 року № 103, з підтвердженням факту виконання вимог припису від 26 жовтня 2016 року в термін до 30 листопада 2016 року шляхом усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, встановлених під час позапланової перевірки. Крім того, відсутні документи, що підтверджують результати проведеного моніторингу матеріалів генерального плану села Нові Петрівці, розробленого ДП «УкрНДІПроцивільсільбуд» (рішення від 02 квітня 2013 року № 482-21-6), та оцінки наявного стану об'єктів містобудування, а саме: оформлених результатів містобудівного моніторингу на територію для координації діяльності суб'єктів містобудування щодо забезпечення додержання законодавства у сфері містобудування, державних стандартів, норм і правил у тому числі п. 3.25, 3.25а ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» під час розгляду намірів щодо забудови земельної ділянки з урахуванням перспективної забудови на суміжних земельних ділянках, де відповідно до п. 3.21, ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» при терасній забудові проїзди для пропуску пожежних машин і зовнішніх сходи - пішохідні шляхи, які їх з'єднують, на земельній ділянці з ухилом 15-20 %; обґрунтування (виконаного відповідно до п. 4.31, 4.32 Положення за результатами містобудівного моніторингу на територію для координації діяльності суб'єктів містобудування щодо забезпечення додержання законодавства у сфері містобудування, державних стандартів, норм і правил), поданого до Новопетрівської сільської ради для прийняття рішення Новопетрівською сільською радою про організацію комплексної забудови території (ДПТ) з метою забезпечення реалізації громадських інтересів і спрямування на попереднє проведення інженерної підготовки, спорудження зовнішніх інженерно-транспортних мереж, житлових будинків, інших об'єктів будівництва, благоустрій територій.
15 лютого 2017 року посадовими особами Департаменту ДАБІ в Київській області складено протокол про адміністративне правопорушення № 1-Л-А-1502/1, яким кваліфіковано адміністративне правопорушення за ч. 3 ст. 18842 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), а саме: невиконання вимог припису від 26 жовтня 2016 року головного інспектора будівельного нагляду, виданого ним під час здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду).
Цього ж дня головним інспектором будівельного нагляду Інспекційного відділу Департаменту ДАБІ в Київській області Ковалем В. А. складено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, відповідно до вимог якого позивача зобов'язано: здійснити містобудівний моніторинг на територію для координації діяльності суб'єктів містобудування щодо забезпечення додержання законодавства у сфері містобудування, державних стандартів, норм і правил, у тому числі п. 3.25, 3.25а ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» під час розгляду намірів щодо забудови земельної ділянки з урахуванням перспективної забудови на суміжних земельних ділянках, де відповідно до п. 3.21, ДБН 360-92 при терасній забудові проїзди для пропуску пожежних машин і зовнішніх сходи - пішохідні шляхи, які їх з'єднують, на земельній ділянці з ухилом 15-20%; відповідно до п. 4.31, 4.32 Положення за результатами містобудівного моніторингу на територію для координації діяльності суб'єктів містобудування щодо забезпечення додержання законодавства у сфері містобудування, державних стандартів, норм і правил) подати обґрунтування до Новопетрівської сільської ради для прийняття рішення про організацію комплексної забудови території (ДПТ) з метою забезпечення реалізації громадських інтересів і спрямування на попереднє проведення інженерної підготовки, спорудження зовнішніх інженерно-транспортних мереж, житлових будинків, інших об'єктів будівництва, благоустрій територій. Усунути виявлені порушення в термін до 10 жовтня 2017 року.
22 лютого 2017 року Департаментом ДАБІ в Київській області винесено постанову № А-2202/1, відповідно до якої позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого ч. 3 ст. 18842 КУпАП, та накладено штраф у розмірі 3400 грн.
Вважаючи припис від 15 лютого 2017 року протиправним, ОСОБА_1 звернувся з цим адміністративним позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судового рішення апеляційної інстанції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини справи, колегія суддів дійшла таких висновків.
За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги.
Згідно з положеннями ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до ч. 1, 2 та 3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду знаходить, що рішення Окружного адміністративного суду м. Києві від 12 квітня 2018 року та постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2018 року відповідають зазначеним вимогам процесуального закону, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За ст. 41 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) установлено, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Пунктом 29 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698 (далі - Порядок № 698) визначено, що у разі виявлення головним інспектором будівельного нагляду під час проведення перевірки порушення складається протокол про правопорушення за формою, встановленою Мінрегіоном. Разом з протоколом видається припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Відповідно до ст. 23 Закону № 3038-VI містобудівний моніторинг - система спостережень, аналіз реалізації містобудівної документації, оцінки та прогнозу стану і змін об'єктів містобудування, які проводяться відповідно до вимог містобудівної документації та спрямовані на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних і громадських інтересів. Результати містобудівного моніторингу постійно вносяться до містобудівного кадастру та оформляються у вигляді аналітичного звіту, який враховується під час розроблення програм соціально-економічного розвитку та внесення змін до містобудівної документації. Порядок проведення містобудівного моніторингу встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
За приписами п. 3.5 Порядку проведення містобудівного моніторингу, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 01 вересня 2011 року № 170 (далі - Порядок № 170) визначено, що моніторинг проводиться постійно, його результати заносяться у базу даних містобудівного кадастру та оформляються у вигляді аналітичного звіту, який враховується під час розроблення програм соціально-економічного розвитку та внесення змін до містобудівної документації. Технологічна складова моніторингу встановлюється з урахуванням показників інформації моніторингу і програмно-технічних комплексів обробки інформації та виду вихідних матеріалів з визначенням технологічної схеми проведення робіт камеральної обробки матеріалів спостережень, переліком операцій збору показників, їх параметрів точності та формування бази даних.
Згідно з п. 3.6 Порядку № 170 моніторинг проводиться на територію для актуалізації даних містобудівного кадастру, що необхідні для розроблення або корегування відповідної містобудівної документації.
У листі Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 08 квітня 2016 року № 8/14.3-399-16 зазначено, що проведення містобудівного моніторингу в контексті вимог ст. 23 Закону № 3038-VI та Порядку №170 можливо лише в умовах функціонуючого містобудівного кадастру.
Тобто, з аналізуючи норми чинного законодавства, вбачається, що поняття «містобудівний моніторинг» та «містобудівний кадастр» є взаємопов'язаними, та за своєю сутністю містобудівний кадастр - це інструмент для проведення містобудівного моніторингу та подальшого його опрацювання і оформлення результатів у вигляді аналітичних звітів.
Разом із тим, відповідно до п. 35 Положення про містобудівний кадастр, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 559, фінансування робіт з проведення заходів, визначених програмою щодо створення містобудівного кадастру та його ведення, формування і утримання Служби містобудівного кадастру на державному рівні здійснюється за рахунок коштів державного бюджету, на регіональному та базовому (адміністративний район, місто) рівнях - за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів або інших джерел, незаборонених законом.
При цьому, розпорядженням Вишгородської районної державної адміністрації Київської області від 22 квітня 2013 року № 149 було створено службу містобудівного кадастру. Водночас, видатки на утримання містобудівного кадастру у складі відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства та розвитку інфраструктури Вишгородської районної державної адміністрації з Державного бюджету та затверджених програм районного бюджету не здійснювалися.
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що за відсутності функціонування містобудівного кадастру відсутня об'єктивна можливість здійснення позивачем всіх функцій, зокрема містобудівного моніторингу з огляду на нездійснення на місцевому рівні фінансування таких робіт. Тобто, оскаржуваний припис від 15 лютого 2017 року видано особисто начальнику відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства і розвитку інфраструктури Вишгородської райдержадміністрації ОСОБА_1, який, в свою чергу, не має об'єктивної можливості виконати його вимоги з причин, які не залежать безпосередньо від нього.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду також вважає вірними твердження судів попередніх інстанцій, що позивач, як посадова особа, на яку покладено виконання певних обов'язків, не може бути притягнутий до відповідальності за їх невиконання без встановлення протиправної бездіяльності, натомість в даному випадку відповідачами не доведено у чому саме полягала протиправна бездіяльність позивача, оскільки останній не може нести відповідальність за невиконання своїх обов'язків через відсутність відповідного фінансування, яке і має забезпечувати виконання ним своїх зобов'язань.
За таких обставин, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли вірного висновку, що припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 15 лютого 2017 року, виданий головним інспектором будівельного нагляду Інспекційного відділу Департаменту ДАБІ в Київській області Ковалем В. А. є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки винесений щодо особи, яка позбавлена об'єктивної можливості його виконати.
Ураховуючи зазначене, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду знаходить, що рішення Окружного адміністративного суду м. Києві від 12 квітня 2018 року та постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2018 року є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди першої та апеляційної інстанцій, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Суд касаційної інстанції при прийнятті даного рішення також застосовує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в п. 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії», заява № 303-A, п. 29).
Відповідно до ст.350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення, рішення Окружного адміністративного суду м. Києві від 12 квітня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач: І. В. Саприкіна
Судді: А. А. Єзеров
С. М. Чиркін