Іменем України
19 грудня 2019 року
м.Київ
справа №826/11290/16
провадження №К/9901/42503/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Саприкіної І.В., Желєзного І.В.
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою Дочірнього підприємства «ІСТТЕХ»
на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.08.2017 (головуючий суддя Смолій І.В., судді Качур І.А., Келеберда В.І.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2017 (головуючий суддя Пилипенко О.Є., судді Кузьмишина О.М., Шелест С.Б.)
у справі №826/11290/16
за позовом Дочірнього підприємства «ІСТТЕХ»
до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві,
третя особа - Головний інспектор будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Пустовойтенко М.О.
про визнання незаконною та скасування постанови, встановив:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У липні 2016 року Дочірнє підприємство «ІСТТЕХ» звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві за участі третьої особи Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Пустовойтенка М.О., в якій просило суд визнати незаконною та скасувати постанову Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві від 12.07.2016 №187/16 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на Дочірнє підприємство «ІСТТЕХ».
2. Позовні вимоги мотивовано тим, що накладання відповідачем штрафу є неправомірним, оскільки позивачем не було порушено вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
3. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.08.2017 у справі №826/11290/16 у задоволенні позовних вимог відмовлено.
4. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2017 у справі №826/11290/16 постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.08.2017 залишено без змін.
5. Дочірнє підприємство «ІСТТЕХ» з вищевказаними судовими рішеннями не погодилося, тому звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просило скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.08.2017 і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2017 у справі №826/11290/16 та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.
6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29.09.2017 відкрито касаційне провадження у справі.
У зв'язку з початком роботи Верховного Суду, на виконання п.п. 1, 7 п. 1 Розділу VII «Перехідні положення» КАС України матеріали справи передано до Верховного Суду та розподілено на колегію суддів у складі: головуючого судді Гімона М.М., суддів Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.
У зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати головуючого судді Гімона М.М., було проведено повторний автоматизований розподіл справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Єзерова А.А., суддів Саприкіної І.В., Желєзного І.В.
7. Відповідач надав заперечення на касаційну скаргу, в яких просив суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін.
8. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, та матеріалами справи підтверджено, що на підставі звернення гр. ОСОБА_1 від 18.05.2016 та згідно з направленням на проведення позапланової перевірки від 30.06.2016 у період з 30.06.2016 по 01.07.2016, посадовою особою Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві у присутності посадової особи Дочірнього підприємства «ІСТТЕХ» Гарагона Д.Є., представника Державного підприємства «ІСТТЕХ» Комлика В.В. (довіреність від 12.02.2016) та посадової особи Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна-фінансова компанія «Євробуд» Калиневича В.Є. було проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил об'єкта будівництва «реконструкція нежитлового будинку на АДРЕСА_2».
9. За результатами проведеної перевірки складено акт перевірки від 01.07.2016 дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та встановлено, що за вказаною адресою генпідрядною організацію - Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельно-фінансова компанія «Євробуд» на замовлення Дочірнього підприємства «ІСТТЕХ» виконуються будівельні роботи із реконструкції нежитлового будинку без реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, чим порушено вимоги ч.1 ст.34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Роботи виконуються за проектом «Реконструкція нежитлового будинку по АДРЕСА_2», розробленим Фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 . Категорія складності об'єкта будівництва відповідно до ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 «Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об'єктів будівництва» - ІІІ.
10. За результатами перевірки та встановленими порушеннями відповідачем видано припис від 01.07.2016 з вимогою з 01.07.2016 зупинити виконання будівельних робіт. Також відповідачем складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 01.07.2016 із фіксуванням порушення.
11. В подальшому Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві винесено постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 12.07.2016 №187/16/10/26-14/1207/02/4, якою за встановлене порушення абз.4 п.4 ч.3 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» на позивача накладено штраф у розмірі 130500 грн.
12. Позивач вважає, що встановлене порушення та накладення штрафу не відповідають дійсним обставинам справи, оскільки ним проводяться роботи з поточного ремонту нежитлового будинку, а не його реконструкція, що і стало підставою для звернення до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
13. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що позивач не заперечував факту початку виконання будівельних робіт на об'єкті без реєстрації декларації про початок будівельних робіт, а посилався тільки на те, що Товариству з обмеженою відповідальністю «Будівельно-фінансова компанія «Євробуд» не було відомо про відсутність зазначеної декларації. У зв'язку з цим, суди дійшли висновку про правомірність накладення штрафу відповідачем за порушення містобудівного законодавства.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
14. Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій не врахували те, що відповідачем було помилково встановлено проведення позивачем робіт з реконструкції приміщення, тоді як мали місце тільки поточні ремонтні роботи.
15. Скаржник зазначає, що посилання судів на те, що позивачем не заперечувалося виконання будівельних робіт на об'єкті без реєстрації декларації про початок будівельних робіт не відповідає дійсності, і відповідачем не доведено протиправних дій позивача.
16. Процесуальними порушеннями позивач вважає невмотивованість судових рішень, не дослідження всіх обставин справи та доводів позивача, а також порушення розумних строків розгляду справи.
17. У запереченнях на касаційну скаргу відповідач відзначив, що при проведенні перевірки та винесенні постанови посадові особи відповідача діяли у відповідності до чинного законодавства, на підставах та у спосіб, що передбачені Конституцією та нормативно-правовими актами.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
19. Положеннями п. 2 ч. 1 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності.
Згідно вимог ч. 1 ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що належать до I-III категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт. Виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт є правопорушенням у сфері містобудівної діяльності, відповідальність за яке передбачена Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».
20. Відповідно до ст. 1 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб'єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами. Вчинення суб'єктами містобудування правопорушень у сфері містобудівної діяльності тягне за собою відповідальність, передбачену цим та іншими законами України.
У абз. 4 п.4 ч.3 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" встановлена відповідальність суб'єктів містобудування, що виконують будівельні роботи, які несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт на об'єктах III категорії складності - у розмірі дев'яноста прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
21. З аналізу наведених норм вбачається, що саме суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів, несуть відповідальність за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт.
22. Судами попередніх інстанцій встановлено, що по вул. Глибочицька, 53 у Шевченківському районі м. Києва генпідрядною організацією Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельно-фінансова компанія «ЄВРОБУД» на замовлення Дочірнього підприємства «ІСТТЕХ» виконувалися будівельні роботи із реконструкції нежитлового будинку без реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, чим порушено вимоги ч. 1 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Категорія складності об'єкта будівництва відповідно до ДСТУ-Н Б В. 1.2-16:2013 «Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об'єктів будівництва» - III.
Також встановлено, що роботи виконуються за проектом «Реконструкція нежитлового будинку по АДРЕСА_2», розробленим Фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 ..
23. Судами першої та апеляційної інстанції вірно зроблено висновок щодо того, що позивач мав переконатися про наявність декларації про початок виконання будівельних робіт та її чинності на момент початку будівництва.
У касаційній скарзі позивач зазначає, що виконувався поточний ремонт об'єкту будівництва, а не його реконструкція, однак вказаний факт не відповідає дійсності, оскільки судами було досліджено те, що перед початком будівництва Фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 на замовлення позивача було виготовлено робочий проект із реконструкції нежитлового будинку на АДРЕСА_2 .
24. За приписами ст. 1 Закону України «Про будівельні норми», державні будівельні норми - нормативний акт, затверджений центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері будівництва».
Відповідно до ст. 2 Закону України «Про будівельні норми», дія цього Закону поширюється на суб'єктів, господарювання незалежно від форми власності, які провадять будівельну, містобудівну, архітектурну діяльність і забезпечують виготовлення продукції будівельного призначення, а також на органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
Статтею 11 Закону України «Про будівельні норми» встановлено, що застосування будівельних норм або їх окремих положень є обов'язковим для всіх суб'єктів господарювання незалежно від форми власності, які провадять будівельну, містобудівну, архітектурну діяльність та забезпечують виготовлення продукції будівельного призначення. Державний контроль за дотриманням суб'єктами господарювання державних будівельних норм здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізовує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.
Згідно із п. 8.14 ДБН «Реконструкція, ремонт, реставрація об'єктів будівництва», при проектуванні реконструкції житлових будинків допускається зміна їх фасадів, яка повинна носити системний характер, єдиний для всього будинку, а також улаштування вхідних груп до вбудованих (прибудованих) приміщень тільки за архітектурно-планувальними завданнями.
При проектуванні реконструкції, капітальних ремонтів і перепланувань окремих квартир заборонено: утеплення і скління існуючих балконів і лоджій; улаштування нових і розширення існуючих балконів і лоджій, їх прорізів; улаштування нових віконних прорізів і розширення існуючих віконних і балконних прорізів; зміна форм і кольорів віконних рам і балконних дверей.
25. Судом першої інстанцій було досліджено договір від 09.09.2014 № 090914 на виконання проектно- вишукувальних робіт і встановлено, що згідно із п. 1.1.1 предмет договору: виконання проектно-вишукувального обґрунтування (розроблення проектної документації) для здійснення реконструкції фасаду об'єкту архітектури, а саме:
- Теплотехнічний розрахунок утеплення зовнішньої стіни об'єкту архітектури;
- Зміни у вирішенні фасаду, заміна опорядження та реконструкція вхідних груп у кількості 3 шт.;
- Зміна розмірів зовнішніх вікон;
- По поверхові плани та фасади об'єкту архітектури;
- Складання паспорту фасаду.
26. Також суди попередніх інстанцій дослідили, що з фотофіксації, що зроблена перевіряючою особою, вбачається, що змінені розміри зовнішніх вікон (влаштовані перегородки), у зв'язку з чим суди дійшли висновку про те, що наявна зміна геометричних розмірів віконних прорізів, що вже є втручанням в несучі конструкції об'єкта будівництва.
Посилання позивача на те, що роботи за вищевказаними договорами були «заморожені», не було підтверджено у судах першої та апеляційної інстанції належними доказами.
27. З урахуванням встановлених судами обставин, Верховний Суд вважає, що суди першої та апеляційної інстанції дійшли правильних висновків про порушення позивачем положень містобудівного законодавства і визнали правомірним притягнення позивача до відповідальності у вигляді накладеного штрафу.
28. Доводи скаржника стосовно неповного з'ясування всіх обставин справи не заслуговують на увагу, оскільки судові рішення судів попередніх інстанцій містять спростування вказаних доводів, і тому твердження скаржника щодо необґрунтованості оскаржуваних судових рішень є безпідставними.
29. Щодо процесуальних порушень, зокрема, щодо порушення строків розгляду справи, Верховний Суд зазначає таке.
За вимогами ст. 122 КАС України у редакції, що діяла на момент розгляду справи у судах попередніх інстанцій, адміністративна справа мала бути розглянута і вирішена протягом розумного строку, але не більше одного місяця з дня відкриття провадження у справі, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
За практикою Європейського Суду з прав людини, "розумна" тривалість провадження повинна бути оцінена відповідно до обставин справи і з огляду на наступні критерії: складність справи, поведінка заявника та відповідних органів, а також предмет спору.
Європейський Суд з прав людини у своєму рішенні по справі "Полтораченко проти України" (заява №77317/01) від 18.01.2005 дійшов висновку, що попри те, що предмет судового розгляду у цій справі не був особливо складним, а також не дивлячись на відкладення справи і скасування в кінцевому підсумку остаточного рішення, винесеного на користь заявника, у випадку, коли провадження у справі в цілому з безперервним судовим розглядом не перевищило трьох років і двох місяців, можна стверджувати, що така тривалість сама собою не перевищує ту, яка вважається "розумною" (пункти 28-29 згаданого рішення).
Верховний Суд зазначає, що суд першої інстанції розглянув справу поза межами місячного строку, проте з дотриманням розумних строків, визначених Європейським судом з прав людини.
Своєю чергою, суд апеляційної інстанції взагалі не допустив жодних порушень строку при розгляді справи.
30. Європейський Суд з прав людини в рішенні від 10.02.2010 у справі «Серявін та інші проти України» зазначив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.
31. За приписами ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
32. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
33. Таким чином, оскільки при ухваленні ухвал суди попередніх інстанцій не допустили порушень норм процесуального права, тому Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень - без змін.
34. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу Дочірнього підприємства «ІСТТЕХ» залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.08.2017 і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2017 у справі №826/11290/16 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя І.В. Саприкіна
Суддя І.В. Желєзний