Іменем України
17 грудня 2019 року
Київ
справа №808/2102/15
адміністративне провадження №К/9901/13595/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Хохуляка В.В., суддів: Бившевої Л.І., Шипуліної Т.М.,
розглянувши у судовому засіданні без повідомлення сторін касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Запорізькій області на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 23.02.2016 (суддя Каракуша С.М.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2016 (головуючий суддя Лукманова О.М., судді: Божко Л.А., Прокопчук Т.С.) у справі 808/2102/15 за позовом Державної фінансової інспекції у Запорізькій області до Комунального закладу "Санаторій медичної реабілітації "Глорія" Запорізької обласної ради про зобов'язання виконати пункти вимоги,
ДФІ у Запорізькій області звернулась до адміністративного суду з позовом до КЗ "Санаторій медичної реабілітації "Глорія" Запорізької обласної ради про зобов'язання виконати пункти вимоги.
Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 23.02.2016, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2016.2016, у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій ДФІ в Запорізькій області звернулася з касаційною скаргою до суду касаційної інстанції.
У касаційній скарзі позивач просить скасувати постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 23.02.2016 та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2016, ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 22.06.2016 відкрито касаційне провадження за касаційною ДФІ в Запорізькій області на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 23.02.2016 та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2016 у справі 808/2102/15.
Відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України) в редакції Закону України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03.10.2017 № 2147-VIII з Вищого адміністративного суду України до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду передано матеріали адміністративної справи №808/2102/15 за правилами підпункту 4 частини першої Розділу VІІ "Перехідні положення" цього кодексу.
Згідно з частиною третьою статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Ухвалою Верховного Суду від 16.12.2019 розгляд справи призначено у судовому засіданні без повідомлення сторін на 17.12.2019.
В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач посилається на те, що судами порушено норми матеріального і процесуального права, неповно з'ясовано обставини справи та прийнято необґрунтоване рішення. Як вказує позивач, судами не враховано пояснення позивача по справі, відсутні чіткі мотиви, якими керувались суди при прийнятті судових рішень. У касаційній скарзі позивач зазначає доводи про вчинення відповідачем порушень, зафіксованих у акті за наслідками проведення ревізії фінансово-господарської діяльності. Відповідач вважає, що позовні вимоги у даній справі спрямовані на коригування роботи підконтрольної установи, а тому підлягають розгляду, відтак, судами необґрунтовано застосовано позицію Верховного Суду України.
Відповідачем подані заперечення на касаційну скаргу, згідно яких КЗ "Санаторій медичної реабілітації "Глорія" вказує, що у касаційній скарзі позивач намагається переоцінити на свій розсуд встановлені судами попередніх інстанцій обставини, відтворивши у повній мірі доводи апеляційної скарги.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ДФІ в Запорізькій області у період 21.07.2014 по 13.08.2014 проведена ревізія фінансово-господарської діяльності КЗ «Санаторій медичної реабілітації «Глорія» Запорізької обласної ради за період з 01.02.2013 по 01.07.2014.
За результатами ревізії складено акт від 13.08.2014 №04-21/54, яким зафіксовано, що головному лікарю санаторію та заступнику головного лікаря з лікувальної роботи проведено оплату по основній посаді та по роботі за внутрішнім сумісництвом в санаторії за часи, які фактично були відпрацьовані в Комунальній установі Бердянської міської ради «Бердянське територіальне медичне об'єднання», що призвело до зайвого нарахування та виплати заробітної плати зазначеним працівникам за період з 01.08.2013 по 01.07.2014 за рахунок коштів загального фонду на загальну суму 6125,13грн. та, відповідно, зайвого проведення нарахування на заробітну плату на загальну суму 2223,43грн.
Встановлено порушення пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 03.04.1993 №245 «Про роботу за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і організацій», внутрішнім сумісникам на посаді лікаря інтенсивної терапії за квітень-грудень 2013, січень-червень 2014 року нараховано та виплачено заробітну плату за роботу за сумісництвом (0,75 та 0,5 шт.од) без документального підтвердження фактично виконаної роботи на посаді інтенсивної терапії, що призвело до зайвого нарахування та виплати заробітної плати за роботу за сумісництвом встановленим працівникам за квітень-грудень 2013 року та січень-червень 2014 року за рахунок коштів загального фонду кошторису на загальну суму 30058,14грн. Що призвело до зайвого нарахування заробітної плати працівникам за час відпустки, курсів та відряджень, у розрахунок включалась заяво нарахована заробітна плата за роботу за сумісництвом, що призвело до переплат заробітної плати за час відпустом, курсів та відряджень за рахунок коштів загального фонду кошторису КТКВ 080206 на загальну суму 10227,44грн., та, відповідно, до зайвого перерахування єдиного соціального внеску на суму 3712,56грн.
17.09.2014 ДФІ в Запорізькій області направлено до Закладу вимогу №08-04-14-14/7145 про вжиття заходів щодо усунення та недопущення виявлених ревізією фінансових порушень, в якій інспекція вимагала серед іншого:
підпункт 2.1:
у повному обсязі відшкодувати зайво виплачені кошти у загальній сумі 402858грн. 88коп. шляхом внесення коштів до каси або на розрахунковий рахунок санаторію на підставі статті 166 Цивільного кодексу України;
провести перерахунок та відповідні взаємозвірки щодо сум єдиного соціального внеску відповідно до Порядку зарахування в рахунок майбутніх платежів єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування або повернення надміру та/або помилково сплачених коштів, затверджених наказом Міністерства доходів і зборів України від 09.09.2013 №450 (зі змінами), повернути зайво сплачені кошти у загальній сумі 14623грн. 81коп., або зарахувати в рахунок майбутніх платежів.
підпункт 2.2:
у повному обсязі відшкодувати заяво виплачені кошти у загальній сумі 6125грн. 13коп. шляхом внесення коштів до каси або на розрахунковий рахунок санаторію на підставі статті 1166 Цивільного кодексу України;
провести перерахунок та відповідні взаємозвірки щодо сум єдиного соціального внеску відповідно до Порядку зарахування в рахунок майбутніх платежів єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування або повернення надміру та/або помилково сплачених коштів, затверджених наказом Міністерства доходів і зборів України від 09.09.2013 №450 (зі змінами), повернути зайво сплачені кошти у загальній сумі 2223грн. 43коп., або зарахувати в рахунок майбутніх платежів.
Усунути виявлені ревізією порушення вимагалось до 17.10.2014, з одночасним інформуванням Інспекції про вжиті заходи, з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушення.
На виконання зазначеної вимоги в касу відповідача за період з 05.11.2014 по 03.03.2015 повернуто 700грн.
Вимоги в інший частини залишились невиконані, що стало підставою для звернення Держфінінспекції з позовом до суду.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з позицією якого погодився апеляційний суд, посилався на те, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень, при виявленні збитків, завданих державі об'єктом контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір та звернутися до суду в інтересах держави про стягнення збитків з підконтрольної установи. Суд першої інстанції зазначав, що, орган державного фінансового контролю має право самостійно визначати розмір збитків згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства. Суд першої інстанції вказував, що об'єкту контролю може бути вказано у вимозі на недоліки щодо фінансової роботи, але кошти, про які позивач вказує як перевитрата не можуть бути стягнуті або повернуті до місцевого бюджету шляхом зобов'язання виконати вимогу. Суд вказував, що такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Верховний Суд, переглянувши рішення судів попередніх інстанцій, в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги, з огляду на наступне.
Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Положеннями статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.
Згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23.04.2011 № 499/2011 (далі - Положення, Держфінінспекція відповідно) Держфінінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів <…> (підпункт 4 пункту 4 Положення).
Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.
Положенням також установлено, що якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція має право звернутися до суду в інтересах держави. Вказане право Держфінінспекції закріплене і в пункті 50 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550.
Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України „Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
На підставі наведеного Верховний Суд вказує про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.
У справі, яка розглядається, Держфінінспекція пред'явила відповідачу лист-вимогу, у пунктах якої виклала їх зміст, який наведений у описовій частині рішення. Ця вимога вказує на виявлені збитки та їхній розмір. Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов.
Наведена правова позиція неодноразово викладена у постановах Вищого адміністративного суду України, у постановах Верховного Суду України, зокрема, від 15.04.2014 у справі №21-63а14, 20.01.2015 у справі №21-603а14.
За таких обставин Верховний Суд вважає за необхідне погодитися з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для відмови у задоволенні позовних вимог. Висновки судів про встановлені обставини і правові наслідки є вичерпними, а тому підстав для їх перегляду з мотивів, викладених в касаційній скарзі, не вбачається.
За правилами частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Пункт 1 частини першої статті 349 КАС України передбачає, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Запорізькій області залишити без задоволення.
Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 23.02.2016 та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2016 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
В.В. Хохуляк
Л.І. Бившева
Т.М. Шипуліна
Судді Верховного Суду