Іменем України
18 грудня 2019 року
Київ
справа №826/5622/17
провадження №К/9901/57365/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Телесистеми України» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформації, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії, за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Телесистеми України» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Федорчука А.Б. від 28 лютого 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Губської Л.В., Епель О.В., Карпушова О.В., від 20 червня 2018 року,
Короткий зміст позовних вимог
1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Телесистеми України» (далі - ТОВ «Телесистеми України», позивач) звернулось до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформації (далі - Національна комісія, відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Національної комісії від 21 березня 2017 року № 142 про відмову в продовженні терміну дії ліцензії та зобов'язати відповідача продовжити термін дії ліцензії на строк, не менше 5 років.
Свої вимоги обґрунтовує тим, що рішення відповідача про відмову в продовженні терміну дії ліцензії з підстав порушення товариством підпункту 4.1.8 пункту 4.1 Ліцензійних умов користування радіочастотним ресурсом України є необґрунтованим та безпідставним. Крім цього позивач звертав увагу, що відповідач вказує саме на порушення Ліцензійних умов, а не умов Ліцензії, що взагалі не є підставою для відмови у продовженні терміну дії Ліцензії згідно з чинним законодавством України.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2018 року позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення Національної комісії від 21 березня 2017 року № 142 та зобов'язано Національну комісію повторно розглянути документи на продовження дії ліцензії серії АД № 032812 на строк не менше 5 років. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що ліцензіат у своїй діяльності керується термінами початку та освоєння радіочастотного ресурсу, які зазначені у «Особливих умовах користування радіочастотним ресурсом», що зазначені у Ліцензіях, а не у планах ліцензіата, які додавалися до заяви. Суд вказав, що план освоєння радіочастотного ресурсу, хоча і є обов'язковим документом, який додається до заяви на отримання ліцензії на користування радіочастотним ресурсом, однак в ньому ліцензіат лише зазначає планові наміри початку та повного освоєння радіочастотного ресурсу. Здійснюючи свою діяльність ліцензіат зобов'язаний дотримуватися умов саме ліцензій, а не планів, які додавалися до заяви. Крім того, суд першої інстанції звернув увагу на те, що наявні у ТОВ «Телесистеми України» порушення Ліцензійних умов були добровільно усунені позивачем, що підтверджуються матеріалами справи. В частині позовних вимог про зобов'язання Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації продовжити термін дії Ліцензії реєстраційний № 6876 строком на 5 років, суд зазначив, що в даному випадку підлягають задоволенню позовні вимоги шляхом зобов'язання Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформації розглянути повторно документи на продовження дії ліцензії серії АД № 032812, реєстраційний номер ліцензії № 6876 на строк не менше 5 років.
3. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року апеляційну скаргу ТОВ «Телесистеми України» - залишено без задоволення, а апеляційну скаргу Національної комісії - задоволено. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2018 року - скасовано. Прийнято постанову, якою у задоволені позову ТОВ «Телесистеми України» - відмовлено.
Суд апеляційної інстанції, при ухваленні постанови в цій справі, вказав, що оскільки, позивачем з власної вини не освоєно радіочастотний ресурс за ліцензією № 6876 в повному обсязі, у відповідача були наявні усі правові підстави для відмови у продовженні терміну дії цієї ліцензії. Також вказав, що відповідно до пункту 3 частини другої статті 38 Закону України «Про радіочастотний ресурс України», невикористання радіочастотного ресурсу, визначеного в ліцензії, в повному обсязі та у визначені ліцензією терміни з власної вини користувача, є підставою для анулювання цієї ліцензії.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. У касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2018 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог та скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року і змінити рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2018 року і задовольнити позовні вимоги в частині зобов'язання відповідача продовжити термін дії ліцензії на строк, не менше 5 років.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 5 липня 2012 року відповідачем видано позивачу ліцензію № 6876 на користування радіочастотним ресурсом України, в якій визначені терміни освоєння радіочастотного ресурсу України, а саме, початок користування - січень 2013 року, повне освоєння даної ліцензії - березень 2013 року.
6. На підставі звернення позивача від 1 березня 2013 року відповідачем прийнято рішення від 14 березня 2013 року № 145 про перенесення терміну початку користування радіочастотним ресурсом без зміни терміну дії ліцензії № 6876 від 5 липня 2012 року та встановлено такі терміни освоєння радіочастотного ресурсу: початок користування - травень 2013 року, повне освоєння - липень 2013 року.
7. Листом від 17 червня 2014 року № 1177 ТОВ «Телесистеми України» повідомило Національну комісію про початок користування радіочастотним ресурсом та повним освоєнням заявленого радіочастотного ресурсу згідно ліцензії, на підтвердження чого надано дозвіл на експлуатацію радіоелектронного засобу широкосмугового радіодоступу від 4 вересня 2013 року № ШПС-32-0114163, отриманого позивачем у вересні 2013 року.
8. Висновком ДП «Український державний центр радіочастот» щодо можливості видачі ліцензії на користування радіочастотним ресурсом України від 10 березня 2017 року № 1-3696 (а.с.56) встановлено, що ТОВ «Телесистеми України» не освоєно смуг радіочастот: 2401-2422, 2442-2483, загальною шириною 62 МГц, тобто, освоєно тільки 24,39% від зазначеної загальної ширини смуги радіочастот для користування у регіоні, зазначеної у ліцензії на користування радіочастотним ресурсом України від 5 липня 2012 року № 6876.
9. 2 березня 2017 року ТОВ «Телесистеми України» звернулося до Національної комісії із заявою № 3047/7 про продовження терміну дії ліцензії № 6876 від 5 липня 2012 року.
10. 21 березня 2017 року Національною комісією прийнято рішення № 142, яким відмовлено позивачу у продовженні терміну дії ліцензії від 5 липня 2012 року № 6876 на користування радіочастотним ресурсом для широкосмугового радіодоступу (радіозв'язку у системі передавання даних з використанням шумоподібних сигналів) на території Київської області, у зв'язку з невиконанням ліцензіатом з власної вини умов, зазначених у ліцензії (порушення вимоги підпункту 4.1.8 пункту 4.1 Ліцензійних умов користування радіочастотним ресурсом України, затверджених рішенням Національної комісії від 19 серпня 2005 року № 53 та зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 20 жовтня 2005 року за № 1237/11517), що встановлено висновком УДЦР № 1-3696 від 10 березня 2017 року.
11. Скаржник в касаційній скарзі наголошував, що суд першої інстанції, зобов'язавши відповідача повторно розглянути документи на продовження дії ліцензії, протиправно вийшов за межі позовних вимог та задовольнив позов у такий спосіб, що не є достатнім для повного захисту порушеного права позивача, тому просив рішення суду першої інстанції скасувати в частині відмови в задоволенні позову та задовольнити позов повністю. Вказав, що рішення суду апеляційної інстанції взагалі було прийнято в порушення вимог статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України без урахування висновків стосовно аналогічних спірних правовідносин, які містились в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 13 вересня 2016 року у справі № 826/1184/16.
12. Відповідач, надав відзив на касаційну скаргу, в якому посилаючись на правомірність винесеного судом апеляційної інстанції судового рішення, просив залишити його без змін. Вказав, що посилання скаржника на неврахування судом апеляційної інстанції висновків ухвали Вищого адміністративного суду України від 13 вересня 2016 року у справі № 826/1184/16 є недоречними, оскільки суди мають враховувати лише висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду України, а не в ухвалах Вищого адміністративного суду України, як в даному випадку.
13. Відповідно до частини другої статті 12 Закону України «Про радіочастотний ресурс України» від 1 червня 2000 року № 1770-ІІІ користування радіочастотним ресурсом України підлягає державному регулюванню. Органом державного регулювання у сфері користування радіочастотним ресурсом України є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформації, яка утворюється відповідно до Закону України «Про телекомунікації».
14. До повноважень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформації щодо регулювання у сфері користування радіочастотним ресурсом України, згідно з підпунктом 1 частини другої статті 14 Закону України «Про радіочастотний ресурс України», зокрема, належить ліцензування у сфері користування радіочастотним ресурсом України відповідно до цього Закону (в тому числі продовження строку дії ліцензій за наявності правових підстав).
15. Відповідно до частини другої статті 6 Закону України «Про радіочастотний ресурс України» користувачі радіочастотного ресурсу України зобов'язані:
1) дотримуватися стандартів, норм і правил використання радіочастотного ресурсу України;
2) дотримуватися умов, визначених у ліцензіях на користування радіочастотним ресурсом України та в дозволах на експлуатацію;
3) повідомляти національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації, або Генеральний штаб Збройних Сил України для загальних і спеціальних користувачів відповідно про припинення користування радіочастотним ресурсом України;
4) надавати уповноваженим національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації, посадовим особам або представникам Генерального штабу Збройних Сил України для загальних і спеціальних користувачів відповідно інформацію щодо тактико-технічних характеристик, застосування, розміщення радіоелектронних засобів та випромінювальних пристроїв, а також пред'являти за їхньою вимогою відповідні ліцензії, дозволи, сертифікати, свідоцтва та інші документи, які відносяться до питань користування радіочастотним ресурсом України;
5) вносити платежі та збори, передбачені законом, а також у встановленому національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації, порядку плату за радіочастотний моніторинг у смугах радіочастот загального користування.
16. Згідно з пунктом 1 частини другої статті 30 Закону України «Про радіочастотний ресурс України» користування радіочастотним ресурсом України здійснюється на підставі ліцензій на користування радіочастотним ресурсом України та дозволів на експлуатацію радіоелектронних засобів - суб'єктами господарювання, які користуються радіочастотним ресурсом України для надання телекомунікаційних послуг.
Ліцензія на користування радіочастотним ресурсом України - це документ, який засвідчує право суб'єкта господарювання на користування радіочастотним ресурсом України протягом визначеного терміну в конкретних регіонах та в межах певних смуг, номіналів радіочастот з виконанням ліцензійних умов (стаття 1 Закону).
17. Відповідно до положень частини шостої статті 33 Закону України «Про радіочастотний ресурс України» у ліцензії на користування радіочастотним ресурсом України зазначаються смуги радіочастот для здійснення операторської діяльності, перелік регіонів, де передбачається користування радіочастотним ресурсом України, терміни початку і освоєння радіочастотного ресурсу України та вид радіотехнології, який буде застосовуватися.
Відповідно до частини першої статті 37 цього Закону у разі якщо користувач радіочастотного ресурсу України має намір продовжити зазначений у ліцензії термін користування радіочастотним ресурсом України після його закінчення, він повинен не пізніше ніж за чотири місяці до закінчення терміну дії ліцензії звернутися до національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації, із заявою встановленої національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації, форми.
Відповідно до частини другої цієї статті Закону, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації, не має права відмовити в продовженні терміну дії ліцензії, якщо ліцензіатом виконуються всі умови, зазначені в ліцензії, або ці умови не виконані з причин, які не залежали від користувача. Винятком є випадки, коли у смугах частот для радіотехнологій, зазначених у ліцензії, Планом використання радіочастотного ресурсу України не передбачено подальше використання зазначених радіотехнологій.
18. Відповідно до Законів України «Про радіочастотний ресурс України», «Про телекомунікації» та інших нормативно-правових актів, що регулюють здійснення діяльності у сфері користування радіочастотним ресурсом України розроблено Ліцензійні умови користування радіочастотним ресурсом України (далі - Ліцензійні умови).
19. Відповідно до пункту 1.2. Ліцензійних умов вони є нормативно-правовим актом, що містить вичерпний перелік вимог, обов'язкових для виконання суб'єктами господарювання при провадженні діяльності, пов'язаної з користуванням радіочастотним ресурсом України в смугах частот загального користування, і направлених на забезпечення ефективного використання радіочастотного ресурсу та забезпечення електромагнітної сумісності (далі - ЕМС) радіоелектронних засобів (далі - РЕЗ).
Згідно із пунктом 3.3 Ліцензійних умов, про початок користування радіочастотним ресурсом та повне освоєння заявленого радіочастотного ресурсу ліцензіат протягом місяця повинен поінформувати НКРЗІ.
Відповідно до підпункту 4.1.8 пункту 4.1 Ліцензійних умов, до обов'язків ліцензіата стосовно користування радіочастотним ресурсом України належить дотримання термінів початку та повного освоєння радіочастотного ресурсу за ліцензією відповідно до плану освоєння радіочастотного ресурсу, який надавався суб'єктом господарювання до заяви про видачу ліцензії на користування радіочастотним ресурсом, якщо інше не визначено особливими умовами ліцензії.
Пунктом 3.4 Ліцензійних умов передбачено, що датою початку користування радіочастотним ресурсом за ліцензією є дата отримання першого дозволу на експлуатацію РЕЗ з користуванням певною частиною смуги радіочастот, визначеної в ліцензії для цього регіону.
20. Водночас, підтвердженням використання радіочастотного ресурсу в повному обсязі є наявність дозволів на експлуатацію РЕЗ на всі смуги (номінали) радіочастот у всіх регіонах, визначених ліцензією, та застосування (здійснення експлуатації) всіх таких РЕЗ.
21. Відповідно до пункту 3 частини другої статті 38 Закону України «Про радіочастотний ресурс України» невикористання радіочастотного ресурсу, визначеного в ліцензії, в повному обсязі та у визначені ліцензією терміни з власної вини користувача, є підставою для анулювання цієї ліцензії.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
22. Судами попередніх інстанцій зазначено, що висновком ДП «Український державний центр радіочастот» щодо можливості видачі ліцензії на користування радіочастотним ресурсом України від 10 березня 2017 року № 1-3696 (а.с.56) встановлено, що ТОВ «Телесистеми України» не освоєно смуг радіочастот: 2401-2422, 2442-2483, загальною шириною 62 МГц, тобто, освоєно тільки 24,39% від зазначеної загальної ширини смуги радіочастот для користування у регіоні, зазначеної у ліцензії на користування радіочастотним ресурсом України від 5 липня 2012 року № 6876.
23. Верховний Суд зауважує, що Національна комісія не має права відмовити суб'єкту звернення в продовженні терміну дії ліцензії, у разі наявності однієї з наступних обставин: 1) ліцензіатом виконуються всі умови, зазначені в ліцензії; 2) умови, зазначені в ліцензії не виконані з причин, які не залежали від користувача; 3) випадки, коли у смугах частот для радіотехнологій, зазначених у ліцензії, Планом використання радіочастотного ресурсу України не передбачено подальше використання зазначених радіо технологій.
24. При цьому, з урахуванням визначених Законом України «Про радіочастотний ресурс України» зобов'язань користувачів радіочастотного ресурсу України дотримуватися умов, визначених у ліцензіях на користування радіочастотним ресурсом України та в дозволах на експлуатацію, колегія суддів дійшла висновку, що у зв'язку із невикористанням з власної вини позивача радіочастотного ресурсу, визначеного в ліцензії, в повному обсязі, у відповідача були наявні усі правові підстави для відмови у продовженні терміну дії цієї ліцензії.
25. Таким чином, Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо відмови у позовних вимогах про визнання протиправним та скасування рішення Національної комісії від 21 березня 2017 року № 142.
26. Разом з тим, висновки суду першої інстанції стосовно відсутності доказів порушення позивачем Ліцензійних умов на час прийняття оскаржуваних рішень про відмову у продовженні терміну дії ліцензії на користування радіочастотним ресурсом України № 6876, виданої ТОВ «Телесистеми України», Верховний Суд вважає хибними та такими, що спростовуються матеріалами справи.
27. Верховний Суд вказує, що вимога стосовно зобов'язання Національної комісії продовжити термін дії Ліцензії реєстраційний №6876 строком на 5 років є похідною від вимог щодо скасування рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації від 21 березня 2017 року № 142 «Про відмову у продовженні терміну дії ліцензії на користування радіочастотним ресурсом України № 6876, виданої ТОВ «Телесистеми України», отже також не підлягає задоволенню.
28. Стосовно доводів скаржника щодо неврахування судом апеляційної інстанції висновків ухвали Вищого адміністративного суду України від 13 вересня 2016 року у справі № 826/1184/16, Верховний Суд зазначає таке.
Відповідно до частини 5 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Натомість, скаржник в касаційній скарзі посилався на висновки Вищого адміністративного суду України у справі № 826/1184/16, які для судів попередніх інстанцій не мають обов'язкового характеру щодо їх застосування.
Крім того, спірні обставини у справі, що розглядається та обставини відмови позивачу у продовженні терміну дії ліцензії у справі № 826/1184/16 не є аналогічними.
Так, підставами відмови позивачу у продовженні терміну дії ліцензії у справі № 826/1184/16 було неінформування відповідача протягом місяця про початок користування та повне освоєння заявленого радіочастотного ресурсу за ліцензіями та порушення термінів початку та повного освоєння радіочастотного ресурсу за вказаними ліцензіями, при цьому у справі, що розглядається, підставою для відмови позивачу у продовженні терміну дії ліцензії є невикористання ним радіочастотного ресурсу за ліцензією № 6876.
Отже, висновки Вищого адміністративного суду України, викладені в ухвалі від 13 вересня 2016 року у справі № 826/1184/16 не були прийняті до уваги судом апеляційної інстанції правомірно.
29. Колегія суддів зазначає, що доводи, наведені позивачем у касаційній скарзі, не спростовують правильності висновків суду апеляційної інстанції, а відтак відсутні підстави для скасування вказаного рішення.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
30. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
31. За таких обставин Верховний Суд приходить до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин, висновки суду є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Керуючись ст. ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Телесистеми України» залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року залишити без змін.
Постанова є остаточною і не підлягає оскарженню.
Суддя-доповідач Н. В. Коваленко
Судді: Я. О. Берназюк
І.В. Желєзний