Іменем України
16 грудня 2019 року
Київ
справа №540/1668/19
адміністративне провадження №П/9901/490/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Загороднюка А.Г., Радишевської О.Р., Соколова В.М.,
за участю секретаря судового засідання Носадчої О.Е.,
учасники справи:
представник позивача Діяментович Д.Г.,
представник Президента України Мишковець О.В.,
представник Олешківської районної державної
адміністрації Херсонської області Печений С.Ю.
розглянувши у судовому засіданні в режимі відеоконференції адміністративний позов ОСОБА_4 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - Олешківська районна державна адміністрація Херсонської області, про визнання протиправними та скасування розпоряджень, зобов'язання вчинити певні дії,
І. ПРОЦЕДУРА
1. У серпні 2019 року ОСОБА_4 (далі - позивач) звернулася до Херсонського окружного адміністративного суду із позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області (далі --- Олешківська РДА Херсонської області), у якому просила:
--- визнати протиправним і скасувати розпорядження Президента України від 11 липня 2019 року № 191/2019-рп «Про звільнення ОСОБА_4 з посади голови Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області» та поновити ОСОБА_4 на роботі головою Олешківської районної державної адміністрації;
--- визнати протиправним, скасувати розпорядження Олешківської районної державної адміністрації від 15 липня 2019 року № 39-ос «Про припинення повноважень голови Олешківської районної державної адміністрації ОСОБА_4 » і стягнути на користь позивача заробітну плату за час вимушеного прогулу в сумі 1934 грн 41 коп за кожен день до моменту винесення рішення;
--- допустити негайне виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_4 на роботі і стягнення заробітної плати, але не більше чим за один місяць.
2. Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року матеріали справи №540/1668/19 за вказаним позовом передано за предметною підсудністю до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду як до суду першої інстанції.
3. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями для розгляду справи № 540/1668/19 (провадження № П/9901/490/19) визначено склад колегії: головуючого суддю - Калашнікову О.В., суддів: Смоковича М.І., Білак М.В., Губську О.А., Радишевську О.Р.
4. Ухвалою Верховного Суду від 9 вересня 2019 року прийнято до провадження справу № 540/1668/19, відкрито провадження у цій справі та призначено розгляд.
5. Ухвалою Верховного Суду від 23 вересня 2019 року в судовому засіданні на підставі пункту 7 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) залишено без руху вказану позовну заяву. Судом було надано позивачу час для визначення позовних вимог відповідно до інстанційної юрисдикції Верховного Суду.
6. Представником позивача надіслано до Верховного Суду заяву про виправлення недоліків, шляхом залучення Олешківської РДА Херсонської області як третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача. До суду подано позовну заяву в новій редакції з позовними вимогами до Президента України, у якій позивач просила:
--- визнати протиправним і скасувати розпорядження Президента України від 11 липня 2019 року № 191/2019-рп «Про звільнення ОСОБА_4 з посади голови Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області» (далі - спірне розпорядження, розпорядження №191/2019-рп);
--- поновити ОСОБА_4 на посаді.
7. Також представником позивача надіслано заяву про здійснення дистанційного судового провадження в режимі відеоконференції.
8. Ухвалою Верховного Суду від 28 жовтня 2019 року задоволено заяву представника позивача щодо проведення в режимі відеоконференції судового засідання, справу призначено до розгляду на 25 листопада 2019 року.
9. У зв'язку із перебуванням члена колегії --- судді Смоковича М.І. у відрядження, було здійснено повторний автоматизований розподіл. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 листопада 2019 року для розгляду справи №540/1668/19 (провадження № П/9901/490/19) визначено новий склад колегії: головуючого суддю - Калашнікову О.В., суддів: Білак М.В., Губську О.А., Загороднюка А.Г., Радишевську О.Р.
10. 25 листопада 2019 року під час судового розгляду представником відповідача було заявлено клопотання про надання часу для ознайомлення із матеріалами справи та надання відзиву, у зв'язку з цим розгляд справи перенесено на 16 грудня 2019 року.
11. Унаслідок перебування члена колегії у відпустці, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16 грудня 2019 року для розгляду справи № 540/1668/19 (провадження № П/9901/490/19) визначено новий склад колегії: головуючого суддю - Калашнікову О.В., суддів: Білак М.В., Загороднюка А.Г., Радишевську О.Р., Соколова В.М.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ, УСТАНОВЛЕНІ СУДОМ І ЗМІСТ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН
12. Розпорядженням Президента України Порошенка П.О. від 31 травня 2017 року № 121/2017-рп ОСОБА_4 . призначено головою Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області.
13. Розпорядженням Голови Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області від 02 травня 2019 року № 3-в надано позивачу основну щорічну відпустку за відпрацьований період роботи з 02 червня 2018 року по 01 червня 2019 року терміном 22 календарні дні з 03 травня 2019 року по 25 травня 2019 року.
14. Розпорядженням Голови Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області від 17 травня 2019 року № 5-в припинено основну щорічну відпустку позивача та з 17 травня 2019 року вона приступила до виконання своїх функціональних обов'язків і повноважень.
15. Розпорядженням Голови Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області від 17 травня 2019 року №6-в позивачу надано відпустку без збереження заробітної плати з 20 травня 2019 року по 13 листопада 2019 року, у зв'язку з необхідністю домашнього догляду за часто й тривалохворіючою дитиною відповідно до медичної довідки.
16. Розпорядженням голови Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області від 5 червня 2019 року № 10-в у зв'язку з надзвичайною ситуацією, що склалася в Олешківському районі, з 05 червня 2019 року позивач приступила до виконання своїх функціональних обов'язків та повноважень.
17. Розпорядженням голови Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області від 10 липня 2019 року № 12-в позивач відбула у відпустку без збереження заробітної плати з 11 липня 2019 року по 13 листопада 2019 року, у зв'язку з необхідністю домашнього догляду за часто і тривалохворіючою дитиною відповідно до медичної довідки.
18. Розпорядженням Президента України від 11 липня 2019 року №191/2019-рп, на підставі подання Кабінету Міністрів України від 26 червня 2019 року №12895/0/2-19, ОСОБА_4 звільнено з посади голови Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області у зв'язку із закінченням строку повноважень Президента України.
19. Розпорядженням голови Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області від 15 липня 2019 року № 39-с, підписаним першим заступником голови Олешківської районної державної адміністрації, припинено повноваження голови Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області ОСОБА_4. 15 липня 2019 року у зв'язку із закінченням строку повноважень Президента України відповідно до пункту 9 статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), частини другої статті 8 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації».
20. Не погоджуючись із розпорядженнями Президента України та Олешківської районної державної адміністрації, ОСОБА_4 звернулась до суду.
21. На думку позивача, оскаржувані акти індивідуальної дії є протиправними, порушують Конституцію України та КЗпП України, підлягають скасуванню з поновленням позивача на роботі, у зв'язку з перебуванням позивача у відпустці по догляду за малолітньою дитиною під час звільнення та видання оскаржуваного розпорядження.
22. Позивач указала, що їй не було забезпечено ні обов'язковим працевлаштуванням, ні збереженням середньої заробітної плати строком не більше трьох місяців із дня закінчення строкового трудового договору.
23. Також позивач зазначила, що усупереч частини четвертої статті 118 Конституції України, її звільнення з посади Президентом України було здійснено за відсутності поданням Кабінету Міністрів України, а в порушення вимог частини четвертої статті 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» на момент звільнення позивача нового голову Олешківської районної державної адміністрації не було призначено.
24. У судовому засіданні представник позивача зазначив, що спірне розпорядження було прийнято під час перебування позивача у відпустці по догляду за дитиною, також їй не було запропоновано іншої рівнозначної посади. Окрім того, представник відповідача вказав на відсутність подання Кабінету Міністрів України, на підставі якого повинно було прийматись спірне розпорядження, що підтверджує його відсутність на офіційному вебсайті Уряду.
25. Представником відповідача надіслано відзив на позовну заяву, у якому представник Президента України просив у задоволенні позову ОСОБА_4 відмовити.
26. Відповідач зазначив, що насамперед правовідносини між позивачем і Президентом України мають конституційно-правову природу, оскаржуване розпорядження Глави держави прийняте у межах повноважень, передбачених частиною четвертою статті 118 Конституції України.
27. Посилаючись на постанову Верховного Суду України від 25 листопада 2014 року у справі № 800/412/14, відповідач указав, що питання, пов'язані із призначенням та припиненням повноважень голів місцевих державних адміністрацій, урегульовано спеціальним законодавством - Законом України від 9 квітня 1999 року N 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон N 586-XIV), а тому норми трудового чи іншого законодавства застосуванню до спірних відносин не підлягають.
28. Також представник Президента України у відзиві зазначає, що спірне розпорядження видано за наявності відповідних правових підстав, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією, законами України та не порушує прав позивача.
29. Представник відповідача у судовому засіданні просила відмовити у задоволенні позовних вимог, зазначила, що позивач, займаючи посаду голови Олешківської районної державної адміністрації, була обізнана щодо її специфічності та строковості. Також наголосила, що процедура звільнення ОСОБА_4 здійснена відповідно до вимог законодавства: унаслідок закінчення повноважень у Президента України - Порошенка П.О , було прийнято спірне розпорядження на підставі подання Кабінету Міністрів України від 26 червня 2019 року №12895/0/2-19, повноваження позивача припинились згідно з частиною другою статті 8 Закону N 586-XIV.
30. Також представник Президента України наголосила, що посада голови районної державної адміністрації є публічною, тому процедуру, зокрема звільнення із такої посади регламентує не КЗпП України, а спеціальний законодавчий акт - Закон N 586-XIV.
31. Олешківською РДА Херсонської області подано до суду відзив на позовну заяву ОСОБА_4 , в якому просила відмовити у задоволенні позовних вимог, оскільки позивача було звільнено з посади голови Олешківської районної адміністрації Херсонської області саме у зв'язку із закінченням строку повноважень Президента України.
32. У відзиві третьої особи також указано, що у зв'язку з відсутністю позивача на робочому місці у день звільнення направлено лист-повідомлення про необхідність з'явитися на роботі для ознайомлення з розпорядженням про звільнення та отримання трудової книжки, тому ознайомлення з розпорядженням про звільнення підписане 16 липня 2019 року. 15 липня 2019 року в останній робочий день із ОСОБА_4 проведено остаточні розрахунки та виплати при звільненні.
33. У судовому засіданні представник третьої особи пояснив, що, отримавши розпорядження № 191/2019-рп, Олешківська РДА Херсонської області оформила звільнення позивача відповідно до вимог КЗпП України шляхом видання розпорядження.
34. Згідно зі частиною третьою статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.
35. Частиною четвертою статті 118 Конституції України встановлено, що голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.
36. Організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій, зокрема, і питання призначення на посади голів місцевих державних адміністрацій, припинення їх повноважень визначає Закон N 586-XIV.
37. Відповідно до частин першої, другої статті 8 Закону N 586-XIV місцеві державні адміністрації очолюють голови відповідних місцевих державних адміністрацій.
Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України.
38. Пунктом 7 частини першої статті 9 Закону N 586-XIV визначено, що повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються за власною ініціативою Президента України з підстав, передбачених цим Законом та законодавством про державну службу.
39. Згідно з пунктом 2 частини другої статті 9 Закону N 586-XIV повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі подання Кабінету Міністрів України.
40. Частиною четвертою статті 9 Закону N 586-XIV установлено, що у разі обрання нового Президента України голови місцевих державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до призначення в установленому порядку нових голів місцевих державних адміністрацій.
41. Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначає Закон України від 27 лютого 2014 року N 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон N 794-VII).
42. Згідно з пунктом 4 частини другої статті 23 Закону №794-VII Кабінет Міністрів України розглядає питання щодо призначення на посаду або звільнення з посади голів місцевих державних адміністрацій і внесення Президенту України відповідних подань.
43. Процедуру розгляду подання, зокрема, щодо призначення на посаду та звільнення з посади голів місцевих держадміністрацій визначає Порядок розгляду питань, пов'язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2012 року № 298 (далі - Порядок №298).
44. Відповідно до підпункту 4 пункту 7 Порядку №298 подання щодо призначення на посаду та звільнення з посади або погодження призначення на посаду (звільнення з посади) вноситься Кабінетом Міністрів України Президентові України --- стосовно голови місцевої держадміністрації.
45. Частинами першою, другою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
46. Згідно з частиною другою статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
47. Верховний Суд дійшов висновку, що під час розгляду справи відповідачем доведена правомірність розпорядження № 191/2019-рп.
48. Звертаючись до суду, позивач стверджувала, що Президент України, прийнявши спірне розпорядження, незаконно, з порушенням норм КЗпП України звільнив її з посади голови райдержадміністрації, оскільки вказане розпорядження видано під час перебування ОСОБА_4 у відпустці по догляду за дитиною та без надання пропозиції переходу на іншу посаду.
49. У судовому засіданні представник позивача наголосив, що при звільненні ОСОБА_4 було порушено норми КЗпП України.
50. Як уже зазначалося, позивача призначено на посаду голови Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області Указом Президента України П.О. Порошенка від 31 травня 2017 року № 121/2017-рп.
51. Відповідно до частин другої, третьої статті 1 Закону N 586-XIV місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.
Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.
52. Пунктом 17 частини першої статті 4 КАС України визначено, що публічна служба --- це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
53. Відносини, що виникають у зв'язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця, регулює Закон України від 10 грудня 2015 року N 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон N 889-VIII).
54. Пунктом 9-1 частини другої статті 3 Закону № 889-VIII визначено, що дія цього Закону не поширюється на голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників.
55. Ураховуючи наведені правові норми, колегія суддів Верховного Суду зазначає, що посада голови райдержадміністрації є публічною посадою і, як наслідок, має особливості щодо правового регулювання, ураховуючи н розповсюдження на неї норм Закону N 889-VIII.
56. Частинами першою, другою статті 8 Закону N 586-XIV передбачено, що місцеві державні адміністрації очолюють голови відповідних місцевих державних адміністрацій.
Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України.
57. Отже, посада голови районної державної адміністрації є строковою, оскільки повноваження голови нерозривно пов'язанні з строком повноважень Президента України, рішенням якого ці повноваження були надані.
58. У свою чергу, системний аналіз положень статті 9 Закону N 586-XIV, що визначає підстави для припинення повноважень голови місцевої державної адміністрації, та статті 118 Конституції України свідчить про те, що питання припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій віднесено до компетенції саме Президента України, які Глава держави може реалізувати як із власної ініціативи за наявності підстав передбачених, зокрема Законом № N 586-XIV, так і за наявності подання Кабінету Міністрів України.
59. Під час розгляду справи в судовому засіданні було встановлено, що спірне розпорядження прийнято на підставі подання Кабінету Міністрів України від 26 червня 2019 року № 12895/0/2-19, яким унесено пропозицію, зокрема звільнити з посади голови Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області ОСОБА_4.
60. Таким чином, ураховуючи строковість займаної позивачем посади, особливість її правового регулювання та дотримання визначеної чинним законодавством процедури прийняття спірного розпорядження, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржуване розпорядження відповідача прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано; безсторонньо (неупереджено); з дотриманням принципу рівності перед законом.
61. Окрім того, колегія суддів зазначає, що вжита у частині четвертій статті 118 Конституції України та у частині другій статті 8 Закону № N 586-XIV форма припинення Президентом України повноважень голови місцевої державної адміністрації, за наявності такої підстави як закінчення строку повноважень Президента України за поданням Кабінету Міністрів України, передбачає прийняття відповідного рішення щодо звільнення голови місцевої державної адміністрації.
62. Ураховуючи наявність подання Кабінету Міністрів України про рекомендування звільнення позивача, строковість посади, яку займала ОСОБА_4 , та повноваження, надані Президенту України, зокрема, за власної ініціативи припиняти повноваження голови місцевої державної адміністрації, Верховний Суд уважає необґрунтованими доводи позивача про неможливість її звільнення за відсутності призначення нового голови Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області.
63. На підставі наведеного, Верховний Суд уважає за необхідне відмовити в задоволенні позовних вимог ОСОБА_4 до Президента України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача - Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області про визнання протиправними та скасування розпоряджень, зобов'язання вчинити певні дії.
64. Ураховуючи результат розгляду справи та вимоги статті 139 КАС України, понесені позивачем витрати у вигляді судового збору за подання цього позову, відшкодуванню не підлягають.
На підставі викладеного, керуючись статтями 22, 139, 241 - 246, 255, 266, 295 КАС України, Суд
В задоволенні позовних вимог ОСОБА_4 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - Олешківська районна державна адміністрація Херсонської області, про визнання протиправними та скасування розпоряджень, зобов'язання вчинити певні дії - відмовити.
Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повний текст рішення складено 19 грудня 2019 року.
...........................
...........................
...........................
...........................
...........................
О.В. Калашнікова
М.В. Білак
А.Г. Загороднюк
О.Р. Радишевська
В.М. Соколов
Судді Верховного Суду