17 грудня 2019 рокуЛьвів№ 857/11178/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:
головуючого судді Шавеля Р.М.,
суддів Довгої О.І. та Кузьмича С.М.,
з участю секретаря судового засідання - Луців І.І.,
а також сторін (їх представників):
від позивача - Петрина В.Ф.;
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Міського голови м.Червонограда Залівського Андрія Івановича на постанову Червоноградського міського суду Львівської обл. від 19.04.2016р. в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Міського голови м.Червонограда Залівського Андрія Івановича про визнання протиправним та скасування розпорядження щодо затвердження положення про проведення конкурсного відбору на заміщення вакантних посад директорів комунальних підприємств (суддя суду І інстанції: Кріль М.Д., час та місце ухвалення постанови суду І інстанції: 15 год. 07 хв. 19.04.2016р., м.Червоноград Львівської обл.; дата складання повного тексту постанови суду І інстанції: не зазначена),-
22.03.2016р. позивач ОСОБА_1 звернувся до суду із адміністративним позовом, у якому просив скасувати розпорядження Міського голови м.Червонограда № 23-р від 15.02.2016р. та усі події з ним пов'язані (а.с.2-4).
В обґрунтування позовних вимог покликався на те, що він, як керівник комунального підприємства м.Червонограда вважає спірне розпорядження № 23-р від 15.02.2016р., яким затверджено Положення про проведення конкурсного відбору на заміщення вакантних посад директорів комунальних підприємств, що перебувають у комунальній власності територіальної громади м.Червонограда Львівської обл., незаконним, та таким, що прийняте з перевищенням повноважень. Зокрема, пункт 3 вищевказаного Положення, яким передбачено, що до складу конкурсної комісії може входити міський голова, суперечить законодавству України, в першу чергу Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» та рішенням Конституційного суду України № 1841 від 22.06.2000р. та № 7-рп/99 від 06.07.1999р.
Постановою Червоноградського міського суду Львівської обл. від 19.04.2016р. заявлений позов задоволено частково; визнано протиправним та скасовано розпорядження Міського голови м.Червонограда № 23-р від 15.02.2016р. «Про затвердження Положення про проведення конкурсного відбору на заміщення вакантних посад директорів комунальних підприємств»; взкої ради Львівської обл. на користь позивача 551 грн. 20 коп. судових витрат (а.с.57 і на звороті).
Не погодившись із винесеним судовим рішенням, його оскаржив відповідач Міський голова м.Червонограда Залівський А.І., який покликаючись на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права (незастосування закону, який підлягав застосуванню), що призвело до невірного вирішення спору, просить постанову суду скасувати та прийняти нове рішення по справі, яким у задоволенні заявленого позову відмовити в повному обсязі (а.с.62-66).
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що спірним розпорядженням не зачіпаються права та інтереси позивача. Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Гарантоване ст.55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище.
Водночас, вказане розпорядження прийняте з метою якісного відбору кандидатів на заміщення вакантних посад директорів комунальних підприємств та у відповідності до ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Однією із складових системи органів місцевого самоврядування є міський голова (ст.5 вказаного Закону).
Пунктом 10 ч.4 ст.42 вказаного Закону визначено, що міський голова призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів. Відповідно до п.19 ч.4 ст.42 зазначеного Закону міський голова здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів.
Отже, з аналізу ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в України», Європейської хартії місцевого самоврядування (ратифікована 15.07.1997р., набрала чинності для України 01.01.1998р.), рішення Конституційного суду України № 7-рп/2009 від 16.04.2009р. слід зробити висновок, що оскаржуване розпорядження міського голови відноситься до інших повноважень, визначених п.19 ч.4 ст.42 вказаного Закону, оскільки таке визначає порядок (механізм) відбору кандидатів на зміщення вакантних посад керівників комунальних підприємств з метою забезпечення в майбутньому виконання повноважень, передбачених п.10 ч.4 ст.42 цього Закону.
Також судом допущено порушення норм процесуального права (ч.8 ст.12 КАС України) та невірно проведено розподіл судових витрат.
Позивачем ОСОБА_1 скеровано до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу, в якому останній вважає її необґрунтованою і такою, що не підлягає до задоволення. Наголошує на тому, що суд першої інстанції правильно застосував норми матеріального та процесуального права та ухвалив законне і справедливе судове рішення (а.с.76-79, 168-171).
Справа розглядалася судами різних інстанцій неодноразово (а.с.90-92, 144-154).
Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10.10.2019р. касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково; постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 16.06.2016р. скасовано, а справу направлено на новий розгляд до Восьмого апеляційного адміністративного суду (а.с.144-154).
За висновками суду касаційної інстанції в межах наведеного спору належить з'ясувати, чи входить у межі повноважень міського голови у межах реалізації своєї діяльності видавати на засадах єдиноначальності розпорядження про затвердження акту, який за своєю природою є нормативно-правовим, і яким фактично створювати для забезпечення реалізації своєї компетенції органи (комісії) та процедури у процесі формування органу управління (керівника) комунальних підприємств.
В свою чергу, суд апеляційної інстанції не звернув на це увагу, та взагалі не надав оцінки цим обставинам. Наведене дає підстави стверджувати про невжиття належних заходів щодо офіційного з'ясування обставин справи.
Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження суду апеляційної інстанції, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність його висновків в цілому по суті спору.
Заслухавши суддю-доповідача, заперечення представника позивача, перевіривши матеріали справи та апеляційну скаргу в межах наведених у них доводів, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення, з наступних підстав.
Як встановлено під час судового розгляду, 15.02.2016р. Міським головою м.Червонограда Львівської обл. видано розпорядження № 23-р, яким затверджено Положення про проведення конкурсного відбору на заміщення вакантних посад директорів комунальних підприємств, що перебувають у комунальній власності територіальної громади м.Червонограда Львівської обл. (а.с.6).
Відповідно до п.1 ст.3 цього Положення визначення кандидатур для призначення на керівну посаду здійснюється на підставі відкритого конкурсного відбору на заміщення вакантної керівної посади, що проводиться конкурсною комісією з проведення конкурсного відбору на заміщення вакантних посад директорів комунальних підприємств. Для проведення конкурсу управління житлово-комунального господарства або відділу економіки Червоноградської міської ради в межах своїх повноважень готують та подають в установленому порядку проект розпорядження міського голови м.Червонограда про утворення Конкурсної комісії у складі не менше 5 осіб.
Із змісту п.2 ст.3 цього Положення слідує, що до складу Конкурсної комісії можуть входити міський голова м.Червонограда, секретар Червоноградської міської ради,перший заступник, заступники міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючий справами виконавчого комітету, начальники управління житлово-комунального господарства та відділу економіки Червоноградської міської ради, голова або особа, визначена постійною депутатською комісією Червоноградської міської ради з питань економічного розвитку (інвестиції, промисловість, транспорт, зв'язок), торгівлі і побутового обслуговування, голова або особа, визначена постійною депутатською комісією Червоноградської міської ради з питань комунального господарства, благоустрою, охорони довкілля комунальної власності та приватизації, голова або особа, визначена постійною депутатською комісією Червоноградської міської ради з питань охорони здоров'я, праці та соціальної політики, освіти, культури, духовного відродження, сім'ї, молоді та спорту.
Склад Конкурсної комісії не пізніше, як на третій робочий день після отримання відомостей про визначення складу Конкурсної комісії, затверджується розпорядженням міського голови м.Червонограда. Розпорядження міського голови підлягає оприлюдненню.
18.02.2016р. в Червоноградській місцевій газеті «Новини Прибужжя» за № 13-14 (5947-5948) розміщено повідомлення про те, що відповідно до Положення про проведення конкурсного відбору на заміщення вакантних посад директорів комунальних підприємств Червоноградської міської ради, затв. розпорядженням міського голови № 23-р від 15.02.2016р., оголошується конкурсний відбір на заміщення вакантної посади директора комунального підприємства «Ринок Левада» (а.с.5).
Приймаючи рішення по справі та задовольняючи заявлений позов, суд першої інстанції виходив з того, що перелік повноважень сільського, селищного, міського голови наведені в ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Цей перелік є вичерпним і в ньому не передбачено право міського голови затверджувати локальні нормативно-правові акти, а тим більше брати участь в тих чи інших комісіях на громадських засадах.
Також спірне розпорядження порушує права та свободи позивача, оскільки на час такого розпорядження останній займав посаду виконуючого обов'язки комунального підприємства «Ринок Левада», і цим розпорядженням порушені його права та інтереси.
Колегія суддів вважає, що наведені висновки суду є правильними, оскільки такі ґрунтуються на фактичних обставинах справи, і відповідають вимогам чинного законодавства, виходячи з наступного.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ст.17 Закону України № 280/97-ВР від 21.05.1995р. «Про місцеве самоврядування в Україні» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.
Статтею 25 цього Закону визначено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Відповідно до п.10 ч.4 ст.42 зазначеного Закону міський голова, крім іншого, призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів.
Під час вирішення наведеного спору колегія суддів враховує, що предметом судового контролю в даній справі є межі повноважень міського голови під час реалізації компетенції із призначення керівників комунальних підприємств та оформлення організаційно-розпорядчої документації з цих питань.
Чинним законодавством не регламентовано порядок або механізм призначення міським головою вищевказаних керівників.
Поряд з цим, колегія суддів враховує висловлену судом касаційної інстанції правову позицію по цій справі, яка полягає в тому, що міський голова, як очільник органу місцевого самоврядування і представник територіальної громади м.Червонограда, не вправі самостійно обирати спосіб підбору кандидатури на посаду керівника підприємств, що належить до комунальної власності. В цьому аспекті право міського голови щодо встановлення конкурсного відбору і регламентації його проведення є обмеженим.
Правило «дозволено все, що прямо не заборонено законом» діє для осіб приватного права у сфері цивільно-правових відносин. Для суб'єктів владних повноважень у сфері публічно-правових відносин діє правило «дозволено лише те, що прямо передбачено законом».
На це правило для суб'єктів владних повноважень прямо вказують положення ч.2 ст.19 Конституції України, згідно якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
При цьому, посадовим особам не надано права розширювати свої повноваження, у випадку, коли законодавством не визначено механізму реалізації того чи іншого повноваження.
Відповідно до п.30 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» прийняття рішень про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади належить до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад.
Порядок створення комунальних унітарних підприємств визначено положеннями ст.78 Господарського кодексу України. Частиною першою вказаної норми визначено, що комунальне унітарне підприємство утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління.
Дані підприємства діють на підставі Статуту (положення), який затверджується власником майна (засновником) суб'єкта господарювання чи його представниками, органами або іншими суб'єктами відповідно до закону.
Порядок формування органів управління комунального підприємства визначається Статутом (положенням).
Органи управління комунального підприємства визначені ч.7 ст.78 Господарського кодексу України, до яких віднесено керівника підприємства, який призначається (обирається) органом, до сфери управління якого належить підприємство, або наглядову раду цього підприємства (у разі її утворення), які є підзвітними органу, який його призначив (обрав).
З аналізу наведених положень випливає висновок, що відповідна сільська, селищна, міська рада при створенні кожного конкретного комунального підприємства затверджує Статут (положення), де визначає порядок формування органів управління цього підприємства.
В свою чергу, відповідно до п.10 ч.4 ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» призначення на посади та звільнення з посад керівників підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів, віднесено до компетенції сільського, селищного, міського голови.
Згідно приписів п.20 ч.4 ст.42, ч.8 ст.59 зазначеного Закону міський голова видає розпорядження у межах своїх повноважень.
Відповідно до п.п.12 та 13 розділу II Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затв. постановою КМ України № 1242 від 30.11.2011р., що діяла на час виникнення спірних правовідносин, вибір виду документа, призначеного для документування управлінської інформації (розпорядження, постанова, рішення, протокол тощо), зумовлюється правовим статусом установи, компетенцією посадової особи та порядком прийняття управлінського рішення (на підставі єдиноначальності або колегіальності). Документ повинен відповідати положенням актів органів державної влади та спрямовуватися на виконання установою покладених на неї завдань і функцій.
Згідно п.3 розділу II Правил організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затверджених наказом Міністерства юстиції України № 1000/5 від 18.06.2015р., одним із видів організаційно-розпорядчої документації, є розпорядча, що фіксує рішення нормативно-правового або організаційно-розпорядчого характеру з основних питань діяльності установи, адміністративно-господарських або кадрових (особового складу) питань (постанови, рішення, накази, розпорядження).
Таким чином, для правильного вирішення цього спору належить з'ясувати чи входить у межі повноважень міського голови в межах реалізації своєї діяльності видавати на засадах єдиноначальності розпорядження про затвердження акту, який за своєю природою є нормативно-правовим, і яким фактично створювати для забезпечення реалізації своєї компетенції органи (комісії) та процедури у процесі формування органу управління (керівника) комунальних підприємств.
На виконання наведених вимог суду касаційної інстанції колегія суддів враховує наступне.
Відповідно до ст.2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Згідно з ст.4 цього Закону місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.
Частиною 1 ст.12 вказаного Закону передбачено, що сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.
Відповідно до ст.17 цього Закону відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.
Повноваження сільського, селищного, міського голови визначені приписами ст.42 вказаного Закону, зокрема, п.10 цієї статті визначено, що сільський, селищний, міський голова призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів.
Із змісту наведених норм слідує, що міський голова не наділений повноваженнями щодо затвердження положень та інших актів щодо проведення конкурсного відбору на заміщення вакантних посад директорів комунальних підприємств, а також визначення порядку відбору кандидатів на посади керівників комунальних підприємств на конкурсних засадах.
Стосовно характеру оскаржуваного розпорядження, яким затверджено Положення про проведення конкурсного відбору на заміщення вакантних посад директорів комунальних підприємств, що перебувають у комунальній власності територіальної громади м.Червонограда Львівської обл., колегія суддів підкреслює наступне.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності (п.1 ч.2 ст.17 КАС України у редакції, чинній до 15.12.2017р., п.1 ч.1 ст.19 КАС України у редакції, чинній з 15.12.2017р).
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру (юридична норма). Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою.
Загальний характер юридичних норм, встановлених або санкціонованих державою у нормативно-правових актах, полягає у тому, що ці норми розраховані на регулювання групи (виду) кількісно невизначених суспільних відносин, адресовані кількісно невизначеному колу неперсоніфікованих суб'єктів, не вичерпують свою обов'язковість певною кількістю її застосувань, тобто юридично діють безперервно, а їх чинність припиняється, скасовується за спеціальною процедурою.
Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (юридичні норми), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид (групу) суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується, вичерпується у зв'язку з його застосуванням до конкретних правовідносин.
З огляду на викладене, а також враховуючи зміст Положення про проведення конкурсного відбору на заміщення вакантних посад директорів комунальних підприємств, що перебувають у комунальній власності територіальної громади м.Червонограда Львівської обл., колегія суддів приходить до переконання про те, що вказаний акт належить до нормативно-правових актів.
Повноваження щодо прийняття таких актів віднесена законом до повноважень органу місцевого самоврядування, в даному випадку - міської ради.
Зокрема, відповідно до ст.144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Згідно з ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Таємне голосування обов'язково проводиться у випадках, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону.
Рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.
Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.
У разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради.
Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.
Рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Таким чином, із системного аналізу наведених положень слідує, що суб'єктом прийняття нормативно-правових актів є виключно органи місцевого самоврядування.
Водночас, суб'єктом правовідносин, що будуються на засадах підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності, з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, є органи місцевого самоврядування.
За таких умов саме орган місцевого самоврядування має повноваження щодо прийняття рішення про затвердження Положення про проведення конкурсного відбору на заміщення вакантних посад директорів комунальних підприємств, що перебувають у комунальній власності територіальної громади м.Червонограда Львівської обл., яке є нормативно-правовим актом та стосується засад проведення конкурсу та відбору кандидатів на заміщення вакантних посад директорів комунальних підприємств, що перебувають у комунальній власності територіальної громади м.Червонограда Львівської обл.
При цьому, повноваження міського голови щодо призначення на посади та звільнення з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів (п.10 ч.4 ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») не спростовує висновки суду, оскільки ці повноваження стосуються актів індивідуальної дії.
В частині порушення спірним рішенням прав та інтересів позивача колегія суддів виходить з того, що за змістом ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Право на судовий захист передбачає можливість суб'єкта права чи охоронюваного законом інтересу звернутися до суду за захистом цього права чи інтересу у разі їх порушення або оспорення.
З аналізу викладеного вбачається, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи в публічно-правових відносинах. При цьому захист прав, свобод та інтересів осіб передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.
Згідно з ч.1 ст.55 Конституції України та п.2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 25.12.1997р. № 9-зп (справа за зверненням жителів міста Жовті Води) будь-яка особа має право звернутись до суду, якщо її права порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод.
Пунктом 8 ч.1 ст.4 КАС України позивача визначено, зокрема, як особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду.
Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст.6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п.33 рішення ЄСПЛ від 21.12.2010р. у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004р. № 18-рп/2004, яким мотивує свої вимоги позивач, поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається у законах України, згідно з п.3.6 мотивувальної частини цього Рішення означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване ст.55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права чи охоронюваного законом інтересу, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має стосуватися суб'єктивних прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Таким чином, до адміністративного суду вправі звернутися з позовом особа, яка вважає, що має/мало місце порушення її прав, свобод, охоронюваних законом інтересів у публічно-правових відносинах. Однак обов'язковою умовою реалізації судового захисту є об'єктивна наявність відповідного порушення права або охоронюваного законом інтересу на момент звернення до суду.
З викладеного вбачається, що адміністративний суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб'єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача.
Отже, передумовою для захисту права є його порушення. Якщо ж таке право порушеним не є, то, відповідно, воно не може бути захищеним (поновленим) судом. А тому відсутність порушеного права є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову (апеляційної скарги).
Колегія суддів вважає, що позивач навів вагомі доводи того, що оскаржуване розпорядження безпосередньо зачіпає його інтереси.
Зокрема, на час прийняття спірного розпорядження позивач займав посаду виконуючого обов'язки комунального підприємства «Ринок Левада»..
18.02.2016р. в Червоноградській місцевій газеті «Новини Прибужжя» за № 13-14 (5947-5948) розміщено повідомлення про те, що відповідно до Положення про проведення конкурсного відбору на заміщення вакантних посад директорів комунальних підприємств Червоноградської міської ради, затв. розпорядженням міського голови № 23-р від 15.02.2016р., оголошується конкурсний відбір на заміщення вакантної посади директора комунального підприємства «Ринок Левада» (а.с.5).
За таких обставин спірним розпорядження, поза розумним сумнівом, зачіпаються інтереси, оскільки реалізація останнього впливає на службову кар'єру позивача, стосується виконання ним обов'язків керівника комунального підприємства.
Оцінюючи в сукупності наведене, приймаючи до уваги факт невідповідності спірного розпорядження вимогам закону, доведеність порушення прав та інтересів позивача реалізацією вказаного розпорядження, колегія суддів приходить до переконливого висновку про те, що заявлений позов є підставним та обґрунтованим, через що останній підлягає до задоволення.
Згідно ст.139 КАС України понесені судові витрати по сплаті судового збору за подання апеляційної скарги належить покласти на апелянта Міського голови м.Червонограда.
Враховуючи викладене, суд першої інстанції правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків рішення суду, а тому підстав для скасування постанови колегія суддів не вбачає і вважає, що апеляційну скаргу на неї слід залишити без задоволення.
Керуючись ст.139, ч.3 ст.243, ст.310, п.1 ч.1 ст.315, ст.316, ч.1 ст.321, ст.ст.322, 325, 329 КАС України, апеляційний суд, -
Апеляційну скаргу Міського голови м.Червонограда Залівського Андрія Івановича на постанову Червоноградського міського суду Львівської обл. від 19.04.2016р. в адміністративній справі № 459/887/16-а залишити без задоволення, а вказану постанову суду - без змін.
Понесені судові витрати по сплаті судового збору за подання апеляційної скарги покласти на апелянта Міського голови м.Червонограда.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня проголошення судового рішення; у випадку оголошення судом апеляційної інстанції лише вступної та резолютивної частини судового рішення зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя Р. М. Шавель
судді О. І. Довга
С. М. Кузьмич
Дата складення повного судового рішення: 18.12.2019р.