Іменем України
11 грудня 2019 року
Київ
справа №2а-2684/11/1111
адміністративне провадження №К/9901/10501/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Стеценка С.Г.,
суддів Бучик А. Ю., Тацій Л. В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України у м. Кіровограді про визнання неправомірною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19.07.2016 (головуючий суддя Дадим Ю. М., судді: Уханенко С. А., Богданенко І. Ю.),
I. Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2011 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся з позовом до Відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України у м. Кіровограді (далі - відділення виконавчої дирекції Фонду, відповідач), в якому просив: визнати неправомірною бездіяльність відповідача по перерахунку щомісячних страхових виплат у зв'язку з підвищенням розміру мінімальної заробітної плати; зобов'язати відповідача провести перерахунок щомісячних страхових виплат у зв'язку з підвищенням розміру мінімальної заробітної плати у порядку, визначеному законодавством, у відповідності з пунктом 3 частини першої статті 29 Закону України від 23.09.1999 №1105-XIV «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності» (далі - Закон №1105-XIV в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин), а саме, встановити розмір щомісячних грошових виплат з 01.01.2011 - 8931,51 гривень; стягнути з відповідача заборгованість за період з 01.05.2010 по 31.01.2011 у зв'язку з затримкою перерахунку щомісячних страхових виплат основного боргу 34461,46 гривень.
2. Вимоги позовної заяви обґрунтовувались тим, що позивач, який є інвалідом другої групи, встановленої у зв'язку з трудовим каліцтвом внаслідок страхового випадку, отримує щомісячну страхову виплату за рахунок коштів Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України, виплату якої здійснює відповідач. Позивач наполягає, що вказана щомісячна страхова виплата підлягала перерахунку на підставі пункту 3 частини першої статті 29 Закону №1105-XIV, однак, відповідач, на думку позивача, протиправно такий перерахунок не здійснював, чим порушив його право на соціальний захист, гарантоване Конституцією України.
3. Справа розглядалась судами неодноразово й відповідно до ухвали Вищого адміністративного суду України від 24.11.2015 була направлена на новий розгляд до суду першої інстанції.
4. Після надходження справи до Ленінського районного суду міста Кіровограда позивач виклав позовну заяву в новій редакції, у якій просив: визнати неправомірною бездіяльність відповідача по перерахунку щомісячних страхових виплат у зв'язку з підвищенням розміру мінімальної заробітної плати; зобов'язати відповідача встановити розмір щомісячних грошових виплат з 01.01.2011 - 8931,18 гривень, а з 01.12.2013 - 12289,63 гривень; стягнути з відповідача заборгованість у зв'язку з затримкою перерахунку щомісячних страхових виплат за період з 01.05.2010 по 31.12.2015 з урахуванням інфляції - 352256,22 гривень.
5. У мотивах уточненої позовної заяви було зазначено, що відповідач, на думку позивача, протиправно й усупереч вимог Закону №1105-XIV, не здійснює йому перерахунку щомісячної страхової виплати на підставі ухвалених на користь ОСОБА_1 судових рішень (постанови Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2011 у справі №9101/13101/2011, від 20.09.2012 у справі №2а-7952/11/1111).
6. В подальшому позивач, не змінюючи підстав позову, уточнив його вимоги й, в остаточній їх редакції, просив: визнати бездіяльність відповідача по перерахунку щомісячних страхових виплат у зв'язку з підвищенням розміру мінімальної заробітної плати до 01.01.2015 неправомірною; зобов'язати відповідача встановити розмір щомісячних грошових виплат з 01.12.2013 - 12289,63 гривень; зобов'язати відповідача виплатити позивачу недонараховані з 01.09.2004, у зв'язку із підвищенням мінімальної заробітної плати щомісячні страхові суми, відкориговані у зв'язку із зростанням цін на споживчі товари в порядку, встановленому статтею 34 Закону України «Про оплату праці».
II. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
7. Постановою Ленінського районного суду м. Кіровограда від 04.05.2016 позов задоволено повністю.
8. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що позивач, з огляду на приписи правових норм Закону №1105-XIV, в контексті встановлених судовим розглядом обставин справи, набув право на спірний перерахунок призначеної йому щомісячної страхової виплати, який, усупереч вимог законодавства, яким врегульовані спірні правовідносини, відповідачем здійснено не було. При цьому, суд відхилив доводи відповідача про те, що здійснення спірного перерахунку з підстав, указаних в пункті 3 частини першої статті 29 Закону №1105-XIV, не передбачено підзаконними нормативно - правовими актами, зокрема, Порядком призначення, перерахування та проведення страхових виплат, затвердженого постановою правління Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України від 27.04.2007 №24, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 22.06.2007 за №715/13982 (далі - Порядок №24), оскільки, норми вищезгаданого Закону мають вищу юридичну силу і підлягали безпосередньому застосуванню до спірних правовідносин.
9. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19.07.2016 рішення суду першої інстанції скасовано та відмовлено у задоволенні позову.
10. Позиція апеляційного суду аргументована тим, що, як свідчать наявні у матеріалах справи документи, спірні щомісячні страхові виплати здійснювалися відповідачем у відповідності з вимогами законодавства згідно з постановами Правління Фонду з урахуванням відповідного коефіцієнту, а перерахунок вказаної виплати проводився відділенням виконавчої дирекції Фонду в зв'язку із зростанням у попередньому календарному році середньої заробітної плати у галузях національної економіки, як це передбачає частина друга статті 29 Закону №1105-XIV і положення Порядку №24.
11. Суд апеляційної інстанції, окрім іншого, відмовляючи у задоволенні позову, звертав увагу на те, що рішенням Ленінського районного суду м. Кіровограда від 13.01.2016 у справі №405/4776/15-ц було стягнуто з відповідача на користь позивача шкоду, заподіяну внаслідок неповної виплати щомісячних страхових виплат за період з 01.09.2014 по 31.05.2015, яка, фактично, є сумою боргу, з урахуванням індексу інфляції за кожен місяць з вересня 2004 року по травень 2015 року, а тому така вимога позовної заяви є зміною способу виконання зазначеного судового рішення.
III. Короткий зміст вимог касаційної скарги, узагальнені доводи особи, яка її подала, а також узагальнений виклад позиції інших учасників справи
12. Не погодившись із наведеними вище рішенням апеляційного суду, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить його скасувати і залишити в силі постанову суду першої інстанції.
13. В обґрунтуванні касаційної скарги ОСОБА_1 зазначає, що постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2011 у справі №9101/13101/2011, яка набрала законної сили, у спорі між тими ж сторонами з тих же підстав зобов'язано відділення виконавчої дирекції Фонду здійснити йому перерахунок щомісячних страхових виплат у зв'язку з підвищенням розміру мінімальної заробітної плати, починаючи з 01.09.2004.
14. Скаржник, окрім іншого, наводить аргументи стосовно того, що у даній позовній заяві він просив встановити неправомірною бездіяльність відповідача, допущену ним щодо невиконання вищевказаного рішення адміністративного суду і лише виплатити недонараховані суми щомісячних страхових виплат, які вже зобов'язано перерахувати у судовому порядку.
15. Також, позивач наполягав на тому, що рішення Ленінського районного суду м. Кіровограда від 13.01.2016 у справі №405/4776/15-ц було скасовано рішенням Апеляційного суду Кіровоградської області від 06.04.2016, а тому посилання на це судове рішення в оскаржуваній постанові суду апеляційної інстанції, про касаційний перегляд якої порушується питання, є безпідставним.
16. У поданих відповідачем запереченнях на касаційну скаргу висловлено незгоду з її доводами і вимогами, оскільки, на переконання відділення виконавчої дирекції Фонду, здійснення такого перерахунку не передбачено Порядком №24, а позивачу здійснюється перерахунок щомісячної страхової виплати у зв'язку із зростанням у попередньому календарному році середньої заробітної плати у галузях національної економіки з 1 березня.
17. Відтак, згідно з позицією відповідача, підстави для здійснення позивачу спірного перерахунку щомісячних страхових виплат відсутні.
IV. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
18. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 05.08.2016 відкрито касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
19. В подальшому справа передана до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до підпункту 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
20. За правилами підпункту 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
21. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Гімона М. М., суддів: Мороз Л. Л., Бучик А. Ю.
22. У зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Гімона М. М. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №14) та на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Бучик А. Ю., Тацій Л. В.
23. Ухвалою Верховного Суду від 02.12.2019 справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження з 04.12.2019.
V. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій
24. Як встановлено судами попередніх інстанцій, 16.01.2001 з позивачем трапився нещасний випадок на виробництві.
25. З 21.04.2001 по 30.07.2001 позивач знаходився на лікуванні.
26. На час встановлення позивачу стійкої втрати працездатності його посадовий оклад становив 1600 гривень.
27. Відповідно до постанови відділення виконавчої дирекції Фонду від 19.07.2004 №116-н/6 позивачу призначено щомісячну грошову допомогу в розмірі 1945,76 гривень.
28. ОСОБА_1 , не погоджуючись із встановленим йому розміром щомісячних страхових виплат, у квітні 2010 року звертався з відповідним позовом до відділення виконавчої дирекції Фонду, який постановою Ленінського районного суду м. Кіровограда від 30.11.2010 задоволено частково. Визнано неправомірною бездіяльність відповідача щодо нездійснення позивачу перерахунку щомісячних страхових виплат у зв'язку з підвищенням розміру мінімальної заробітної плати, а також зобов'язано відділення виконавчої дирекції Фонду провести ОСОБА_1 вказаний вище перерахунок і встановлено відповідний розмір щомісячних грошових виплат за період з 01.09.2004 по 01.04.2010. Цим же судовим рішенням стягнуто з відповідача на користь позивача заборгованість у зв'язку з затримкою перерахунку щомісячних страхових виплат основного боргу з урахуванням інфляції станом на 30.04.2010 у розмірі 93167,83 гривень. В решті позову відмовлено.
29. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2011 у справі №9101/13101/2011 вищезгадану постанову суду першої інстанції, в частині визначення сум та стягнення з відповідача конкретної суми заборгованості, скасовано й прийнято у цій частині нову постанову, якою зобов'язано відповідача провести ОСОБА_1 перерахунок щомісячних страхових виплат у зв'язку з підвищенням розміру мінімальної заробітної плати, починаючи з 01.09.2004. В решті постанову Ленінського районного суду м. Кіровограда від 30.11.2010 залишено без змін.
30. 10.10.2011 державним виконавцем Ленінського відділу Державної виконавчої служби Кіровоградського міського управління юстиції відкрито виконавче провадження та надано боржнику строк для самостійного виконання судового рішення до 17.10.2011.
31. Постановою державного виконавця від 31.05.2012 виконавче провадження закінчено у зв'язку з неможливістю виконання рішення без участі боржника.
32. Окрім цього, суди встановили, що позивачу, відповідно до постанов відділення виконавчої дирекції Фонду періодично здійснювалося перерахування щомісячної страхової виплати, зокрема, постановою від 26.01.2015 потерпілому, починаючи з 01.03.2014, призначено перераховану грошову суму в розмірі 10338,22 гривень щомісячних виплат безстроково.
33. Оскільки, незважаючи на ухвалені судами рішення, які відповідач не виконав, розмір щомісячних страхових виплат залишився незмінним, ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом.
VI. Позиція Верховного Суду
34. Так, згідно з положеннями частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
35. Статтею 46 Основного Закону України громадянам гарантовано право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
36. Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
37. Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
38. Відповідно до Конституції України та Основ законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування, правову основу, економічний механізм та організаційну структуру загальнообов'язкового державного соціального страхування громадян від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які призвели до втрати працездатності або загибелі застрахованих на виробництві визначає Закон №1105-XIV.
39. У період спірних у цій справі правовідносин діяла стаття 29 Закону №1105-XIV (із змінами, внесеними згідно із Законом України від 22.02.2001 №2272-III), пунктом 3 частини першої якої передбачалось, що перерахування сум щомісячних страхових виплат і витрат на медичну та соціальну допомогу провадиться у разі підвищення розміру мінімальної заробітної плати у порядку, визначеному законодавством.
40. Частиною другою цієї ж статті у наведеній вище редакції було встановлено, що перерахування сум щомісячних страхових виплат провадиться також у разі зростання у попередньому календарному році середньої заробітної плати у галузях національної економіки за даними центрального органу виконавчої влади з питань статистики. Таке перерахування провадиться з 1 березня наступного року. При цьому визначена раніше сума щомісячної страхової виплати зменшенню не підлягає.
41. Законом України від 16.10.2012 №5462-VI до частини другої статті 29 внесені зміни, згідно із якими визначено, що перерахування сум щомісячних страхових виплат провадиться також у разі зростання у попередньому календарному році середньої заробітної плати у галузях національної економіки за даними центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері статистики. Таке перерахування провадиться з 1 березня наступного року. При цьому визначена раніше сума щомісячної страхової виплати зменшенню не підлягає.
42. Буквальне тлумачення названої вище правової норми Закону №1105-XIV дає підстави для висновку, що цим законодавчим актом визначено дві самостійні і незалежні підстави для здійснення перерахунку сум щомісячних страхових виплат, а саме: у разі підвищення розміру мінімальної заробітної плати у порядку, визначеному законодавством; у разі зростання у попередньому календарному році середньої заробітної плати у галузях національної економіки.
43. В той же час, Законом України від 28.12.2014 №77-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування загальнообов'язкового державного соціального страхування та легалізації фонду оплати праці» (далі - Закон №77-VIII), який набрав чинності 01.01.2015, Закон №1105-XIV викладено у новій редакції, стаття 37 якого вже не передбачає перерахування розміру страхових виплат у разі підвищення розміру мінімальної заробітної плати.
44. Отже, виходячи з встановленого законодавцем режиму правового регулювання спірних правовідносин, відповідач, у період до 01.01.2015, був зобов'язаний, у разі підвищення розміру мінімальної заробітної плати у порядку, визначеному законодавством, провадити перерахування сум щомісячних страхових виплат, що прямо передбачалось у пункті 3 частини першої статті 29 Закону №1105-XIV.
45. Колегія суддів зауважує, що Конституція України у частині другій статті 19 закріплює правило, згідно з яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
46. З аналізу зазначеної норми Основного Закону України вбачається, що діяльність органів державної влади (у даному випадку відділення виконавчої дирекції Фонду) здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом" або, інакше кажучи, «дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб'єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
47. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб'єктів до конституційно-правової відповідальності.
48. При цьому, як протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень слід розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
49. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов'язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків.
50. Як встановлено судовим розглядом, відповідач, всупереч прямої вказівки пункту 3 частини першої статті 29 Закону №1105-XIV, не проводив позивачу перерахунок сум призначених йому щомісячних страхових виплат, у зв'язку з підвищенням розміру мінімальної заробітної плати, що вказує на допущену ним протиправну бездіяльність, оскільки відділення виконавчої дирекції Фонду, на яке, як на суб'єкта владних повноважень, в адміністративному процесі покладено обов'язок доказування законності своїх дій та рішень, не довело наявності об'єктивних перешкод для реалізації своїх публічно-владних управлінських функції на основі законодавства.
51. Зважаючи на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відповідач ухилився від встановленого законом обов'язку провести позивачу спірний перерахунок щомісячних страхових виплат, чим порушив право позивача на соціальний захист.
52. У відповідності ж з приписами частини дев'ятої статті 40 Закону №1105-XIV, якщо потерпілому або особам, які мають право на одержання страхової виплати, з вини Фонду соціального страхування від нещасних випадків своєчасно не визначено або не виплачено суми страхової виплати, ця сума виплачується без обмеження протягом будь-якого строку та підлягає коригуванню у зв'язку із зростанням цін на споживчі товари та послуги в порядку, встановленому статтею 34 Закону України "Про оплату праці".
53. Крім того, суд першої інстанції обґрунтовано відхилив аргументи відповідача стосовно відсутності правової регламентації здійснення спірного перерахунку щомісячних страхових виплат на рівні підзаконних нормативно - правових актів, зокрема, чинного у період спірних правовідносин Порядку №24, оскільки Закон №1105-XIV має вищу юридичну силу.
54. З цього приводу колегія суддів зазначає, що юридична сила закону, як основного джерела права, а також його місце в системі нормативно-правових актів закріплені в Конституції України
55. Однією з ознак, яка відрізняє закон від інших нормативно-правових актів, є прийняття його вищим представницьким органом державної влади.
56. Пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України закріплено, що прийняття законів належить до повноважень Верховної Ради України, про що, також, вказано й у Рішенні Конституційного Суду України від 17.10.2002 №17-рп (щодо повноважності Верховної Ради України), у якому Верховну Раду України визначено єдиним органом законодавчої влади, а відтак це означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони.
57. Ще однією ознакою, яка відрізняє закон від інших нормативно-правових актів, є критерій регулювання виключно законами України найбільш важливих суспільних відносин, зокрема, основ соціального захисту (пункт 6 статті 92 Конституції України).
58. Вища юридична сила закону полягає, також, у тому, що всі підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі законів та за своїм змістом не повинні їм суперечити. Підпорядкованість таких актів законам закріплена у положеннях Конституції України.
59. Відтак, у випадку суперечності норм підзаконного акта нормам закону слід застосовувати норми закону, оскільки він має вищу юридичну силу.
60. Такий правозастосовний підхід втілений у принципі законності (стаття 7 КАС України в редакції, чинній до 15.12.2017), згідно з яким здійснюється правосуддя в адміністративних судах.
61. За змістом частини четвертої статті 9 КАС України (у тій же редакції) принцип законності передбачає, що у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу.
62. За наведеного, колегія суддів не може погодитися з висновками апеляційного суду щодо законності дій відповідача, який, як випливає з вищевикладеного, діяв усупереч вимог Закону №1105-XIV.
63. Поряд із цим, необґрунтованими є висновки суду апеляційної інстанції, покладені в основу мотивації стосовно відсутності підстав для задоволення позову, про те, що позивачу здійснюється перерахунок страхових виплат у зв'язку з зростанням у попередньому календарному році середньої заробітної плати у галузях національної економіки, оскільки це не нівелює обов'язкових для виконання відповідачем приписів пункту 3 частини першої статті 29 Закону №1105-XIV і не є альтернативою перерахунку цих же виплат у разі підвищення розміру мінімальної заробітної плати у порядку, визначеному законодавством.
64. Разом з тим, за приписами частин 1, 2 статті 36 Закону №1105-XIV, яким кореспондує пункт 1.5 порядку №24, в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин, Фонд соціального страхування від нещасних випадків розглядає справу про страхові виплати на підставі заяви потерпілого або заінтересованої особи за наявності усіх необхідних документів і приймає відповідні рішення у десятиденний строк, не враховуючи дня надходження зазначених документів. Рішення оформляється постановою, в якій зазначаються дані про осіб, які мають право на страхові виплати, розміри виплат на кожного члена сім'ї та їх строки або обґрунтування відмови у виплатах; до постанови додаються копії необхідних документів.
65. Колегія суддів враховує, що поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
66. Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
67. Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами: 1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати …", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…" тощо; 2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав; 3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів; 4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.
68. Правова конструкція частин 1, 2 статті 36 Закону №1105-XIV і пункту 1.5 порядку №24, у світлі вказаних вище критеріїв, за якими повноваження органу державної влади визначаються як дискреційні, дає підстави стверджувати, що встановлення відповідачем розміру страхових виплат шляхом прийняття відповідного рішення, оформленого постановою, є його дискреційними повноваженнями.
69. Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною третьою статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за наявними критеріями.
70. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
71. Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно - дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право, тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності.
72. Перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі адміністративного судочинства. З огляду на положення КАС України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесенні до компетенції цього органу.
73. За таких обставин, адміністративний суд, у справах щодо оскарження рішення дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення), передбаченим КАС України критеріям, не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за такими критеріями.
74. У даному ж випадку, апеляційний суд навів слушний висновок стосовно того, що суд першої інстанції, визначаючи конкретний розмір щомісячних страхових виплат втрутився у дискрецію відповідача, оскільки цьому передує процедура аналізу і оцінки відділенням виконавчої дирекції Фонду змісту необхідних документів, а також прийняття одного з передбачених законом рішень, оформленого постановою, з наведенням у ній відповідних мотивів.
75. Водночас, суд першої інстанції, вирішуючи даний спір в частині вимог позовної заяви про визнання неправомірною бездіяльності відповідача по перерахунку щомісячних страхових виплат у зв'язку з підвищенням розміру мінімальної заробітної плати до 01.01.2015, а також стосовно зобов'язання відповідача виплатити позивачу недонараховані з 01.09.2004, у зв'язку із підвищенням мінімальної заробітної плати щомісячні страхові суми, відкориговані у зв'язку із зростанням цін на споживчі товари в порядку, встановленому статтею 34 Закону України «Про оплату праці», не врахував, що постановою Ленінського районного суду м. Кіровограда від 30.11.2010, переглянутою в апеляційному порядку постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2011 у справі №9101/13101/2011, які набрали законної сили 14.06.2011, вже вирішено спір з того самого спору і між тими самими сторонами за період з 01.09.2004 по 30.11.2010 (дату ухвалення судового рішення по суті позовних вимог), й такі обставини не заперечуються скаржником у касаційній скарзі.
76. Вищезгадані судові рішення залишені без змін судом касаційної інстанції (ухвала Вищого адміністративного суду України від 04.12.2014), при цьому, постановою Верховного Суду України відмовлено у задоволенні заяви відділення виконавчої дирекції Фонду про їх перегляд в порядку глави 3 розділу IV КАС України.
77. За змістом зазначених судових рішень, визнано неправомірною бездіяльність відділення виконавчої дирекції Фонду щодо нездійснення ОСОБА_1 перерахунку щомісячних страхових виплат у зв'язку з підвищенням розміру мінімальної заробітної плати, а також зобов'язано відділення виконавчої дирекції Фонду провести ОСОБА_1 перерахунок щомісячних страхових виплат у зв'язку з підвищенням розміру мінімальної заробітної плати, починаючи з 01.09.2004. В решті позову відмовлено.
78. Касаційний суд зазначає, що названі вище судові рішення не містять кінцевої дати здійснення відповідачем спірного перерахунку щомісячних страхових виплат, які здійснюються позивачу безстроково, на постійній основі один раз на місяць протягом невизначеного періоду часу, однак, згідно з позицією Верховного Суду України, викладеною у постанові від 26.04.2016 (справа №2-а/335/288/2014), у будь-якому разі існує певний період у часі, що розглядався судом як спірний, тобто період часу, за який суд встановив наявність порушеного права і який фактично закінчився ухваленням судового рішення у справі.
79. Ураховуючи вказане, судовими рішеннями, ухваленими у справі №9101/13101/2011, спір вирішено за період з 01.09.2004 по 30.11.2010 (дату ухвалення рішення судом першої інстанції по суті позовних вимог).
80. Більше того, скаржник у касаційній скарзі наводить мотиви про те, що цей позов подано з метою встановлення неправомірної бездіяльності відповідача, допущеної ним щодо невиконання вищевказаних судових рішень, а також виплати недонарахованої суми щомісячних страхових виплат, які вже зобов'язано перерахувати у судовому порядку.
81. Втім, такі вимоги підлягали вирішенню в порядку, встановленому частиною дев'ятою статті 267 КАС України в редакції, чинній до 15.12.2017 (станом на час звернення до суду з цим позовом), згідно з якою особа-позивач, на користь якої ухвалено постанову суду, має право подати до суду першої інстанції заяву про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб'єктом владних повноважень - відповідачем на виконання такої постанови суду або порушення прав позивача, підтверджених такою постановою суду.
82. Ініціювання ж нового судового процесу з вимогами, які вже вирішувалися судом в іншій справі за аналогічних підстав позову і суб'єктного складу учасників справи, не узгоджується з нормами процесуального закону і ним не передбачено.
83. Своєю чергою, за приписами пункту 4 частини першої статті 157 КАС України в редакції, чинній до 15.12.2017, суд закриває провадження у справі, якщо є такі, що набрали законної сили, постанова чи ухвала суду з того самого спору і між тими самими сторонами.
84. Аналогічні підстави для закриття провадження у справі передбачені й у пункті 4 частини першої статті 238 КАС України у наступній редакції.
85. Згідно з положеннями частин першої, третьої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
86. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
87. Пунктами 3, 5 частини першої статті 349 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право: скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд; скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
88. Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу (частина перша статті 354 КАС України).
89. Частиною ж першою статті 351 визначено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
90. Ураховуючи те, що касаційним судом виявлено порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування ухвалених ними рішень, а також неправильне застосування судами норм матеріального права, Верховний Суд, з огляду на наведені положення процесуального закону, вважає за необхідне вийти за межі доводів та вимог касаційної скарги, скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій із закриттям провадження у справі в частині позовних вимог за період з 01.09.2004 по 30.11.2010 і ухваленням нового судового рішення про часткове задоволення позову.
91. Керуючись статтями 238, 341, 345, 349, 354, 355, 356 КАС України, Суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Ленінського районного суду м. Кіровограда від 04.05.2016 і постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19.07.2016 - скасувати.
Ухвалити нове судове рішення, яким позов ОСОБА_1 до Відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України у м. Кіровограді про визнання неправомірною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії - задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України у м. Кіровограді по перерахунку ОСОБА_1 щомісячних страхових виплат у зв'язку з підвищенням розміру мінімальної заробітної плати у період з 01.12.2010 по 01.01.2015.
Зобов'язати Відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України у м. Кіровограді виплатити позивачу недонараховані з 01.12.2010 по 01.01.2015, у зв'язку із підвищенням мінімальної заробітної плати, щомісячні страхові суми, відкориговані у зв'язку із зростанням цін на споживчі товари в порядку, встановленому статтею 34 Закону України «Про оплату праці».
В решті позову відмовити.
Провадження у справі, в частині позовних вимог ОСОБА_1 до Відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України у м. Кіровограді про визнання неправомірною бездіяльності відповідача по перерахунку щомісячних страхових виплат у зв'язку з підвищенням розміру мінімальної заробітної плати за період з 01.09.2004 по 30.11.2010, а також зобов'язання відповідача виплатити позивачу недонараховані з 01.09.2004 по 30.11.2010, у зв'язку із підвищенням мінімальної заробітної плати щомісячні страхові суми, відкориговані у зв'язку із зростанням цін на споживчі товари в порядку, встановленому статтею 34 Закону України «Про оплату праці» - закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
С. Г. Стеценко,
А. Ю. Бучик,
Л. В. Тацій,
Судді Верховного Суду