ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01025, м. Київ, вул. Десятинна, 4/6, тел. 278-43-43
Вн. № < Внутрішній Номер справи >
м. Київ
19 січня 2010 року 12:08 № 2а-16096/09/2670
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючої судді Блажівської Н.Є., суддів Власенкової О. О. та Маруліної Л. О., при секретарі судового засідання Миколаєнко І.О.,
розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
За позовом Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника
до Міністерства культури і туризму України
Третя особа Кабінет Міністрів України
про визнання протиправним наказу
У судовому засіданні 19 січня 2010 року відповідно до пункту 3 статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України проголошено вступну та резолютивну частину Постанови.
Національний Києво-Печерський історико-культурний заповідник (надалі -також «Позивач») звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства культури і туризму України (надалі -також «Відповідач»), за участю Кабінету Міністрів України (надалі -також «Третя особа») про визнання протиправним наказу Міністерства культури і туризму України від 2 листопада 2009 року № 957/0/16-09 «Про затвердження Статуту Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника у новій редакції'у повному обсязі.
Позовні вимоги мотивовані тим, що наказ Міністерства культури і туризму України від 2 листопада 2009 року № 957/0/16-09 «Про затвердження Статуту Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника у новій редакції'є протиправним, оскільки його прийнято Відповідачем з перевищенням наданих чинним законодавством України повноважень.
Представником Позивача в судовому засіданні було зазначено про те, що, відповідно до Закону України «Про музеї та музейну справу'та Закону України «Про охорону культурної спадщини'затвердження Статуту Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника є виключною компетенцією його засновника -Кабінету Міністрів України. Вказані повноваження як зазначив представник Позивача, Кабінет Міністрів України не делегував іншим державним органам, а тому у Відповідача були відсутні правові підстави для прийняття оскаржуваного наказу.
Представник Відповідача -Міністерства культури і туризму України, -в судовому засіданні проти позовних вимог заперечила, посилаючись на їх необґрунтованість та безпідставність.
В обґрунтування заперечень на позов представником Відповідача було зазначено про те, що, приймаючи наказ від 2 листопада 2009 року № 957/0/16-09 «Про затвердження Статуту Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника у новій редакції», Міністерство культури і туризму України діяло в межах наданих чинним законодавством України повноважень, не перевищуючи їх, а, відтак, вказаний наказ є законним.
Представник Третьої особи -Кабінету Міністрів України, -в судовому засіданні позовні вимоги підтримала та просила їх задовольнити в повному обсязі.
В обґрунтування правомірності заявлених позовних вимог представник Третьої особи покликалася на порушення оскаржуваним наказом прав Кабінету Міністрів України, як засновника Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника.
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали та заслухавши пояснення представника Позивача, представника Відповідача та представника Третьої особи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
Спірні правовідносини регулюються Законом України «Про музеї та музейну справу», Законом України «Про охорону культурної спадщини», Типовим положенням про державний історико-культурний заповідник, затверджене постановою Кабінету Міністрів України № 1149 від 24 липня 2003 року, Положенням про державну реєстрацію, перереєстрацію та облік музеїв, затверджене наказом Міністерства культури і мистецтв України від 30 квітня 1996 року № 220, Положенням про національний заклад (установу) України, затверджене Указом Президента України від 16 червня 1995 року № 451/95, Положення про Міністерство культури і туризму України, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України № 1566 від 8 листопада 2006 року.
2 листопада 2009 року Міністерством культури і туризму України видано Наказ № 957/0/16-09 «Про затвердження Статуту Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника у новій редакції», яким затверджено Статут Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника в новій редакції (пункт 1 Наказу) та визнано таким, що втратив чинність Статут Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника, затверджений наказом Міністерства культури і туризму України від 17 березня 2003 року № 145 (пункт 2 Наказу).
Суспільні відносини у сфері музейної справи, правові, економічні, соціальні засади створення і діяльності музеїв України та особливості наукового формування, вивчення, обліку, зберігання, охорони і використання Музейного фонду України, його правовий статус визначено Законом України «Про музеї та музейну справу».
Закон України «Про музеї та музейну справу'поширюється на всі види музеїв та заповідників у частині їх музеєфікації, а також обліку, зберігання та використання, охорони, консервації, реставрації музейних предметів, музейних колекцій та предметів музейного значення.
Відповідно до частини 1 статті 7 Закону України «Про музеї та музейну справу'музеї можуть засновуватися на будь-яких формах власності, передбачених законами. Засновниками музеїв можуть бути відповідні органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, юридичні та фізичні особи.
Згідно з частиною 1 статті 8 Закону України «Про музеї та музейну справу'музей діє на підставі статуту (положення), що затверджується його засновником чи засновниками.
У статуті (положенні) музею визначаються: назва музею, його статус, склад засновників, їх права та обов'язки; організаційна структура, основні завдання та напрями діяльності; джерела надходження коштів і їх використання, склад майна музею, порядок його реорганізації та ліквідації, умови збереження музейного зібрання у разі ліквідації музею; інші умови діяльності музею (частина 2 статті 8 Закону України «Про музеї та музейну справу»).
Таким чином, Суд звертає увагу на те, що вищевказаною нормою права повноваженням щодо затвердження статуту музею наділено виключно засновника музею.
Відповідно до статті 26 Закону України «Про музеї та музейну справу'центральний орган виконавчої влади у сфері культури і туризму у межах своїх повноважень: забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері музейної справи; формує вимоги щодо державного статистичного обліку музеїв, створених на території України; здійснює організаційно-методичне керівництво, сприяє розвитку сучасної інфраструктури музейної справи, розвитку музейної мережі, створює спеціалізовані організаційні структури, наукові установи для науково-методичного та матеріально-технічного забезпечення музеїв; здійснює координацію робіт із створення єдиної інформаційної системи музеїв; організовує навчання і підвищення кваліфікації працівників музеїв; визначає потреби держави та нормативи, що гарантують належний рівень музейного обслуговування і доступ громадян до Музейного фонду України; здійснює контроль за діяльністю музеїв, заснованих на державній та комунальній формах власності, за станом обліку, зберіганням, охороною, використанням та переміщенням музейних предметів Музейного фонду України, що зберігаються в музеях незалежно від форми власності; організовує проведення наукових досліджень у сфері музейної справи; порушує перед власником музейних предметів та музейних колекцій питання щодо поліпшення умов зберігання; направляє запити з метою отримання інформації про музейні предмети та музейні колекції; у разі потреби сприяє передачі музейних предметів, музейних колекцій та предметів музейного значення, що належать до недержавної частини Музейного фонду України, на тимчасове зберігання до державних музеїв; здійснює інші повноваження відповідно до закону.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь визначено Законом України «Про охорону культурної спадщини».
Повноваження центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини визначено статтею 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини».
Так, до повноважень центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини належить: контроль за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; реалізація державної політики з питань охорони культурної спадщини; розроблення, затвердження та погодження нормативно-правових актів, розроблення та погодження державних програм охорони культурної спадщини; ведення Державного реєстру нерухомих пам'яток України, здійснення координації та контролю за паспортизацією нерухомих об'єктів культурної спадщини; координація робіт з виявлення, дослідження та документування об'єктів культурної спадщини, ведення списків цих об'єктів; подання Кабінету Міністрів України пропозицій про занесення об'єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України та про внесення змін до нього щодо пам'яток національного значення; занесення об'єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України та внесення змін до нього щодо пам'яток місцевого значення; подання Кабінету Міністрів України пропозиції про переміщення (перенесення) пам'ятки національного значення; надання дозволу на переміщення (перенесення) пам'яток місцевого значення; забезпечення юридичним і фізичним особам доступу до інформації, що міститься у Державному реєстрі нерухомих пам'яток України; подання Кабінету Міністрів України пропозицій про затвердження Списку історичних населених місць України та про внесення змін до нього; оголошення топографічно визначених територій чи водних об'єктів, в яких містяться об'єкти культурної спадщини або можлива їх наявність, охоронюваними археологічними територіями; забезпечення публікації Державного реєстру нерухомих пам'яток України та внесення до нього змін; визначення меж територій пам'яток національного значення та затвердження їх зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць; затвердження державних норм та правил з питань охорони культурної спадщини, а щодо пам'яток архітектури та містобудування - спільно з центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури; здійснення нагляду за виконанням робіт з дослідження, консервації, реабілітації, реставрації, ремонту, пристосування й музеєфікації пам'яток та інших робіт на пам'ятках. Ці повноваження можуть бути делеговані іншим органам охорони культурної спадщини відповідно до закону; встановлення режиму використання пам'яток національного значення, їхніх територій, зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць; здійснення науково-методичного керівництва у питаннях охорони культурної спадщини, затвердження методик та правил дослідження об'єктів культурної спадщини; погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках національного значення, їх територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об'єктах культурної спадщини. Ці повноваження можуть бути делеговані органам охорони культурної спадщини нижчого рівня відповідно до закону; призначення відповідних охоронних заходів щодо пам'яток національного значення та їхніх територій у разі виникнення загрози їх руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або проведення будь-яких робіт; заборона будь-якої діяльності юридичних або фізичних осіб, яка створює загрозу об'єкту культурної спадщини або порушує законодавство у сфері охорони культурної спадщини; надання дозволів на проведення робіт на пам'ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць; видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам'яток національного значення, припинення робіт на цих пам'ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них; надання дозволів на відновлення земляних робіт; погодження відчуження або передачі пам'яток національного значення їхніми власниками чи уповноваженими ними органами іншим особам у володіння, користування або управління; здійснення функцій управління заповідниками, музеями-заповідниками, що перебувають у державній власності, відповідно до закону; погодження охоронних договорів на пам'ятки національного значення; погодження проектів відведення та надання земельних ділянок, у тому числі тих, що призначаються для сільськогосподарських потреб, погодження зміни землевласника, землекористувача на території пам'яток та в їх охоронних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць. Ці повноваження можуть бути делеговані органам охорони культурної спадщини нижчого рівня відповідно до закону; затвердження правил встановлення та утримання охоронних дощок, охоронних знаків, інших інформаційних написів, позначок на пам'ятках або в межах їхніх територій, затвердження їхніх зразків; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону; формування і розміщення державного замовлення, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування пам'яток та інші заходи щодо охорони культурної спадщини; здійснення інших повноважень відповідно до закону.
Правовий статус та повноваження Міністерства культури і туризму України визначено Положенням про Міністерство культури і туризму України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 8 листопада 2006 року № 1566 (надалі - також «Положення»).
Пунктом 4 Положенням визначено перелік основних завдань Міністерства культури і туризму України.
Відтак, як випливає зі змісту вищенаведених норм права, чинним законодавством України Відповідача не наділено компетенцією щодо затвердження статуту заповідників чи музеїв.
Водночас, Суд вважає за необхідне зазначити наступне.
Відповідно до статті 4 Закону України «Про охорону культурної спадщини'до повноважень Кабінету Міністрів України у сфері охорони культурної спадщини належить: здійснення державної політики; здійснення державного контролю; занесення об'єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України та внесення змін до нього щодо пам'яток національного значення; подання у відповідні міжнародні інстанції пропозиції про занесення пам'ятки до Списку всесвітньої спадщини; надання дозволу на переміщення (перенесення) пам'ятки національного значення; затвердження Списку історичних населених місць України та змін, внесених до нього; оголошення ансамблів і комплексів пам'яток заповідниками чи музеями-заповідниками; затвердження нормативів і методик грошової оцінки пам'ятки.
Згідно з статтею 33 Закону України «Про охорону культурної спадщини'ансамблі і комплекси пам'яток, які становлять виняткову археологічну, естетичну, етнографічну, історичну, мистецьку, наукову чи художню цінність, можуть бути оголошені рішеннями Кабінету Міністрів України державними історико-культурними (історико-архітектурними, архітектурно-історичними, історико-меморіальними, історико-археологічними, історико-етнографічними) заповідниками чи музеями-заповідниками, охорона яких здійснюється відповідно до цього Закону та інших законів. Порядок створення історико-культурних заповідників та музеїв-заповідників і типові положення про них затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до Статуту Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника, затвердженого Наказом Міністерства культури і мистецтв України від 17 березня 2003 року № 145 (який було визнано таким, що втратив чинність оскаржуваним наказом Відповідача), Національний Києво-Печерський історико-культурний заповідник -це державний культурно-освітній та науково-дослідний заклад, створений на базі комплексу пам'яток історії, археології, архітектури, культури, природи та території, що має загальнодержавне національне значення, і призначений для вивчення, зберігання та використання цього комплексу, залучення громадян до української історико-культурної спадщини і формування національної свідомості українського народу (пункт 1 Статуту)
Пунктом 2 Статуту визначено, що засновником Заповідника є Уряд України.
Києво-Печерський історико-культурний заповідник створено на базі Лаврського Музейного Городка згідно з Постановою ВУЦВКК та РНК УРСР від 29 вересня 1926 року «Про визнання колишньої Києво-Печерської Лаври за історично-культурний державний заповідник і про перетворення її на Всеукраїнський Музейний городок». Відновлено діяльність Заповідника згідно з постановою РНК УРСР від 30 травня 1944 року № 577 «Про відновлення діяльності Державного історико-культурного заповідника «Києво-Печерська Лавра».
Указом Президента України від 13 березня 1996 року № 181/96 «Про надання статусу національного Києво-Печерському державному історико-культурному заповіднику'Позивачу надано статус національного.
Таким чином, як випливає зі змісту вищезазначеного, засновником Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника є Кабінет Міністрів України.
Відтак, відповідно до вимог чинного законодавства України, саме Кабінет Міністрів України, як засновник Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника, наділено повноваженням щодо затвердження статуту заповідника.
Застосовуючи принцип системно-логічного тлумачення закону, під «затвердженням статуту'Суд розуміє також і «затвердження нової редакції статуту».
Таким чином, Суд приходить до висновку про те, що видання Відповідачем Наказу № 957/0/16-09 від 2 листопада 2009 року «Про затвердження Статуту Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника», яким статут Позивача було викладено в новій редакції та визнання таким, що втратив чинність Статут Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника від 17 березня 2003 року є таким, що виходить за межі наданих Відповідачу чинним законодавством України (стаття 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини», пунктом 4 Положення про Міністерство культури і туризму України) повноважень.
Представником Відповідача не було надано Суду доказів на підтвердження того, що Кабінетом Міністрів України Міністерству культури і туризму України було делеговано повноваження щодо затвердження нової редакції статуту Позивача у встановленому чинним законодавством України порядку.
Водночас, як випливає з пояснень представника Кабінету Міністрів України, вищевказані повноваження Відповідачу не делегувалися.
Таким чином, проаналізувавши обставини справи, Суд приходить до висновку про те, що при прийнятті оскаржуваного наказу, Відповідачем було перевищено надані законом повноваження.
Підтвердженням вищезазначеного слугує зміст частини 2 статті 19 Конституції України, відповідно до якого органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
«На підставі'означає, що суб'єкт владних повноважень: 1) повинен бути утвореним у порядку, визначеному Конституцією та законами України; 2) зобов'язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.
«У межах повноважень» означає, що суб'єкт владних повноважень повинен приймати рішення, а дії вчиняти відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх.
«У спосіб'означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.
Частиною 1 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості, а частиною 1 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України зазначено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
Відповідно до частини 1 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
Таким чином, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, колегія суддів дійшла висновку, що позовні вимоги Позивача є обгрунтованими, та відповідно такими, що підлягають задоволенню.
На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 7, 8, 9, 99, 100, 158, 159, 160, 161, 162, 163 та 254 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
Адміністративний позов задовольнити повністю.
1. Визнати протиправним та скасувати Наказ Міністерства культури і туризму України від 2 листопада 2009 року № 957/0/16-09 «Про затвердження Статуту Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника».
2. Стягнути на користь Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника з рахунків Державного Бюджету України 3 грн. 40 коп. судових витрат.
Постанова відповідно до частини 1 статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про апеляційне оскарження, встановленого Кодексом адміністративного судочинства України, якщо таку заяву не було подано. Якщо було подано заяву про апеляційне оскарження, але апеляційна скарга не була подана у встановлений строк постанова набирає законної сили після закінчення цього строку.
Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів з за правилами, встановленими статтями 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання через суд першої інстанції заяви про апеляційне оскарження з наступним поданням протягом двадцяти днів апеляційної скарги. Апеляційна скарга може бути подана без попереднього подання заяви про апеляційне оскарження, якщо скарга подається у строк, встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження.
Головуюча Суддя Н. Є. Блажівська
Судді О. О. Власенкова
Л. О. Маруліна