11 грудня 2019 року м.Київ № 320/5779/19
Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Головенко О.Д., розглянувши в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Білогородської сільської раді Києво - Святошинського району Київської області про визнання протиправними дії та зобов'язання вчинити певні дії,
До Київського окружного адміністративного суду звернуся ОСОБА_1 з позовом до Білогородської сільської ради та просить суд:
визнати протиправною бездіяльність щодо ненадання у відповідь на запит повної, достовірної інформації про усі вільні земельні ділянки державної та комунальної власності у межах села Білогородка Києво - Святошинського району Київської області, не надані у користування, що можуть бути використанні під забудову;
зобов'язати надати запитувану публічну інформацію про усі вільні земельні ділянки державної та комунальної власності у межах села Білогородка Києво - Святошинського району Київської області, не надані у користування, що можуть бути використанні під забудову.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що 20.08.2019 звернувся до відповідача із запитом на отримання публічної інформації, у якому просив направити на його електронну адресу повну достовірну інформацію про усі вільні земельні ділянки державної та комунальної власності у межах села Білогородка Києво-Святошинського району Київської області, не надані у користування, що можуть бути використані під забудову, проте відповідач відмовив позивачу у наданні такої інформації, у зв'язку з відсутністю такої інформації з причин не проведення інвентаризації земель комунальної власності.
Водночас відповідач запропонував позивачу ознайомитись з генеральним планом населених пунктів Білогородка та села Шевченкове у приміщенні Білогородської сільської ради.
Вважаючи таку відмову протиправною позивач звернувся із даним позов до суду.
20.11.2019 до Київського окружного адміністративного суду надійшов відзив на адміністративний позов у даній справі, у якому відповідач просить суд відмовити у задоволенні позову з наступних підстав.
Відповідач зазначає, що надав можливість ознайомитись позивачу із генеральним планом населених пунктів Білогородка та села Шевченкове у приміщенні Білогородської сільської ради, а тому фактично не відмовив позивачу.
Крім цього відповідач вказує на те, що інвентаризація земель проводиться з урахуванням принципів плановості, достовірності, та повноти даних, послідовності і стандартності процедур, доступності використання інформаційної бази, узагальнення даних з додержанням єдиних засад та технології їх оброблення, а оскільки жоден нормативно-правовий акт не зобов'язує орган місцевого самоврядування на обов'язковість проведення інвентаризації земель, а тому позиція позивача про обов'язковість проведення інвентаризації земель є необґрунтованою.
Разом із відзивом на адміністративний позов відповідачем подано клопотання від 19.11.2019 № 1022/02-26 про визнання витрат на правничу допомогу такими, що є неспівмірними, у якому просить суд визнати неспівмірними витрати позивача на правову допомогу, з огляду на обставини викладені у вказаному клопотанні.
Позивачем 29.11.2019 подано до суду відповідь на відзив, у якому проти зауважень відповідача заперечив, вважає відзив необґрунтованим та безпідставним, та просить суд позов задовольнити у повному обсязі.
Також позивач зазначає, що позиція відповідача, щодо відсутності фактичної відмови від надання публічної інформації не відповідає дійсним обставинам, оскільки, розпорядник інформації зобов'язаний надавати на запит громадянину наявну у нього інформацію, а посилання на відсутність такої інформації по своїй природі є відмовою від наданя такої інформації.
Щодо твердження відповідача про відсутність обов'язку проведення інвентаризації земельної ділянки позивач у відповіді на відзиві зазначає, що одним із способів формування земельних ділянок є насамперед проведення їх інвентаризації, також, крім цього земельна ділянка може бути об'єктом цивільних прав лише після її формування.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 20.11.2019 провадження у справі відкрито за правилами спрощеного позовного провадження (без повідомлення учасників справи у порядку письмового провадження).
Пунктом 2 ч. 1 ст. 263 КАС України визначено, що суд розглядає за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) справи щодо оскарження фізичними особами рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг.
Дослідивши надані сторонами документи, з'ясувавши фактичні обставини справи, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду спору по суті, проаналізувавши норми законодавства, які регулюють спірні відносини та їх застосування сторонами, суд встановив наступне.
Позивач 20.08.2019 звернувся до відповідача з вимогою надати повну достовірну інформацію про усі вільні земельні ділянки державної та комунальної власності у межах Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області.
Крім цього суд встановив, що відповідач 29.08.2019 відмовив позивачу у наданні такої інформації пославшись на відсутність проведеної інвентаризації земельних ділянок комунальної власності.
Вважаючи таку відмову протиправною позивач звернувся із даним позовом до суду.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ст. 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Згідно з п.п. 3, 4 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про інформацію» інформація - будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді; суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, інший суб'єкт, що здійснює владні управлінські функції відповідно до законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Приписами ст. 5 Закону України «Про інформацію» передбачено, що кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.
Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 7 Закону України «Про інформацію», право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб'єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації.
Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.
Суб'єкт інформаційних відносин може вимагати усунення будь-яких порушень його права на інформацію.
Згідно з ч. 5 ст. 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності» уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах.
До моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов'язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.
Відповідно до п. 2.3 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України № 10 від 29.09.2016, згідно з ч. 5 ст. 24 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" спеціально уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади з питань земельних відносин та його територіальні органи забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах.
До моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов'язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.
З огляду на зазначені норми передусім саме ці органи згідно з їхньою компетенцією зобов'язані володіти інформацією про земельні ділянки комунальної або державної форми власності, не надані у користування, що можуть бути використані під забудову для реалізації права на безоплатне отримання у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. Вони також залишаються розпорядниками цієї інформації після її внесення до містобудівного та державного земельного кадастрів, якщо вона є у їхньому фактичному володінні.
Закон № 2939-VI визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.
Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону № 2939-VI, публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Приписами ч. 1 ст. 3 Закону № 2939-VI, право на доступ до публічної інформації гарантується: обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; доступом до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством; здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.
Статтею 12 Закону № 2939-VI визначено перелік суб'єктів відносин у сфері доступу до публічної інформації, якими є: запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у ст. 13 цього Закону; структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.
Згідно з ч. 1 ст. 14 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов'язані: оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами; систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні; вести облік запитів на інформацію; визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо; мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації та оприлюднення інформації; надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначає Закон України від 13.01.2011 № 2939-VI.
Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Відносини щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації регулює Закон України від 02.10.1992 № 2657-XII «Про інформацію» (надалі - Закон № 2657-XII).
Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону № 2657-XII кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.
Отже, законодавцем відокремлено поняття інформації та публічної інформації.
Відповідно до п. 1 ч.1 ст. 3 Закону № 2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується: обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.
За змістом п. 2 ч. 1 ст. 5 Закону № 2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.
Відповідно до ч. 1 ст. 13 Закону № 2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
Згідно з ч. 1 ст. 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:
розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;
інформація, що запитується, належить до категорії (інформації з обмеженим доступом відповідно до ч. 2 ст. 6 цього Закону;
особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені ст. 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком;
не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених ч. 5 ст. 19 цього Закону.
За змістом наведених вище статей Закону № 2939-VI можна виділити такі ознаки публічної інформації:
готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством;
заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація;
така інформація знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації;
інформація не може бути публічною, якщо створена суб'єктом владних повноважень не під час виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків;
інформація не може бути публічною, якщо створена не суб'єктом владних повноважень.
Отже, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 24.09.2019 у справі № 816/430/17).
Позивач зазначає, що 20.08.2019 звернувся до відповідача із запитом на отримання публічної інформації, у якому просив направити на його електронну адресу повну достовірну інформацію про усі вільні земельні ділянки державної та комунальної власності у межах села Білогородка Києво-Святошинського району Київської області, не надані у користування, що можуть бути використані під забудову, проте відповідач відмовив позивачу у наданні такої інформації, у зв'язку з відсутністю такої інформації з причин не проведення інвентаризації земель комунальної власності.
Суд звертає увагу, що для надання вищенаведеної інформації відповідно до вимог Закону № 2657-XII, запитувані відомості повинні бути зафіксовані в офіційному документі, створеному в процесі здійснення своєї діяльності суб'єктом владних повноважень.
Так, ст. 1 Закону України від 16.11.1992 № 2780-XII «Про основи містобудування» (надалі - Закон № 2780-XII; в редакції, що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об'єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об'єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
Згідно зі ст. 2 Закону № 2780-XII головними напрямами містобудівної діяльності, зокрема, є: планування, забудова та інше використання територій; розробка і реалізація містобудівної документації та інвестиційних програм розвитку населених пунктів і територій; визначення територій, вибір, вилучення (викуп) і надання земель для містобудівних потреб; створення та ведення містобудівних кадастрів населених пунктів.
Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (надалі - Закон № 3038-VI в редакції, що була чинною на момент виникнення спільних правовідносин) визначає розроблення містобудівної та проектної документації як один із інструментів здійснення планування та забудови територій.
Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону № 3038-VI передбачено, що розробка та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів території становить процес планування території на місцевому рівні.
Згідно із ст. 2 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій» (надалі - Закон № 858-IV) призначенням землеустрою, зокрема, є: встановлення і закріплення на місцевості меж земельних ділянок власників і землекористувачів; прогнозування, планування і організацію раціонального використання та охорони земель на національному, регіональному, локальному і господарському рівнях; отримання інформації щодо кількості та якості земель, їхнього стану та інших даних, необхідних для ведення державного земельного кадастру, моніторингу земель, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
В ст. 20 Закону № 858-IV визначається перелік випадків, в яких виконання робіт із землеустрою є обов'язковим.
Зокрема, землеустрій проводиться в обов'язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форми власності в разі: розробки документації із землеустрою щодо організації раціонального використання та охорони земель; встановлення та зміни меж об'єктів землеустрою (зокрема, земельних ділянок), у тому числі визначення та встановлення в натурі (на місцевості) державного кордону України; надання, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок; організації нових і впорядкування існуючих об'єктів землеустрою.
Згідно із ч. 1 та ч. 2 ст. 55 Закону № 858-IV встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) проводиться відповідно до топографо-геодезичних і картографічних матеріалів; встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на основі технічної документації із землеустрою, якою визначається місцеположення поворотних точок меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).
Таким чином, для утворення земельних ділянок, як сформованих об'єктів землеустрою та об'єктів нерухомого майна, слід розробити певний обсяг землевпорядної документації, відповідно до якої визначити місця розташування земельних ділянок, їх розміри та межі, цільове призначення, а також інші ознаки, за допомогою яких їх можна ідентифікувати як об'єкти правовідносин.
Як зазначено відповідачем, на момент звернення позивача із відповідним запитом інвентаризація земельних ділянок, розташованих на території Білогородської сільської ради не здійснювалась, та як наслідок перелік вільних земельних ділянок, які можуть бути використані під індивідуальну забудову та ведення садівництва не було сформовано, дана інформація не відображена чи задокументована на будь-яких носіях та не утворена в процесі виконання відповідних повноважень суб'єктами владних повноважень.
Відтак, оскільки вказана інформація відсутня у відповідача, то відповідач позбавлений реальної можливості надати її на запит позивачу, а відтак вказану вимогу на думку суду неможливо реалізувати без попереднього проведення інвентаризації земельних ділянок комунальної власності, а тому у задоволенні позовних вимог слід відмовити.
Згідно до ч. 1 ст. 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до ч.ч. 1, 4 ст. 73 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування.
Згідно ст. 76 КАС України достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування.
Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.
З огляду на зазначене та беручи до уваги докази, які наявні в матеріалах справи у їх сукупності, суд дійшов висновку про відмову у задоволенні позовних вимог.
Керуючись ст.ст. 9, 14, 72-77, 90, 143, 194, 242-246, 250, 255 КАС України, суд
У задоволенні адміністративного позову відмовити.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.
У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.
Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII “Перехідні положення” Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.
Суддя Головенко О.Д.