вул. Шолуденка, буд. 1, літера А, м. Київ, 04116, (044) 230-06-58 inbox@anec.court.gov.ua
"19" листопада 2019 р. Справа№ 925/148/19
Північний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:
головуючого: Тищенко А.І.
суддів: Михальської Ю.Б.
Скрипки І.М.
секретар судового засідання: Бендюг І.В.
за участю представників сторін: згідно протоколу судового засідання від 19.11.2019
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві апеляційну скаргу Заступника прокурора Черкаської області
на ухвалу
Господарського суду Черкаської області
від 14.05.2019р. (повний текст складено 17.05.2019)
у справі № 925/148/19 (Кучеренко О.І.)
за позовом керівника Золотоніської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Черкаської обласної державної адміністрації та Вознесенської сільської ради Золотоніського району Черкаської області
до Товариства з обмежено відповідальністю "Біогазінвест", Товариства з обмеженою відповідальністю "Торговий дім "Інтерагроінвест", Товариства з обмеженою відповідальністю "Агро-СПП", Товариства з обмеженою відповідальністю "Фінгрейт"
про стягнення 788 550 грн.,
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2019 року керівник Золотоніської місцевої прокуратури звернувся до Господарського суду Черкаської області з позовом в інтересах держави в особі Черкаської обласної державної адміністрації та Вознесенської сільської ради про стягнення коштів за користування земельною ділянкою: з Товариства з обмеженою відповідальністю "Торговий дім "Інтерагроінвест" у розмірі 6123 грн 44 коп, з Товариства з обмеженою відповідальністю "Біогазінвест" - 19291 грн 87 коп, з Товариства з обмеженою відповідальністю "Агро-СПП" - 755740 грн 13 коп, з Товариства з обмеженою відповідальністю "Фінгрейт" - 7394 грн 53 коп на користь Вознесенської сільської ради.
Позов обґрунтовано тим, що неотримання орендної плати місцевим бюджетом за користування відповідачами спірною земельною ділянкою порушуються визначені матеріальні потреби суспільства, територіальної громади села Вознесенське, як носія єдиного джерела влади в Україні, тобто порушуються інтереси держави в цілому, оскільки ослаблюються економічні основи місцевого самоврядування, що призводять до неможливості забезпечення виконання відповідних програм. Черкаською обласною державною адміністрацією та Вознесенською сільською радою не вжито заходів щодо стягнення з відповідачів заборгованості за користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів, у зв'язку з чим існує необхідність захисту інтересів держави Золотоніською місцевою прокуратурою.
Короткий зміст рішення місцевого господарського суду та його мотиви
Ухвалою Господарського суду Черкаської області від 14.05.2019 у справі №925/148/19 залишено позов без розгляду.
Ухвала мотивована тим, що прокурор, звертаючись до суду із даним позовом не обґрунтував підстави для здійснення представництва інтересів держави в суді та не довів, що визначені ним позивачі є тими органами, на які державною державою покладено обов'язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави.
Короткий зміст вимог апеляційної скарги, письмових пояснень та узагальнення їх доводів
Не погоджуючись з прийнятою ухвалою, Заступник прокурора Черкаської області звернувся до Північного апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, просить оскаржувану ухвалу скасувати та направити справу №925/148/19 для продовження розгляду до суду першої інстанції, обґрунтовуючи свої вимоги тим, що оскаржувана ухвала прийнята з неправильним застосуванням норм матеріального права, порушенням норм процесуального права, висновки суду, викладені у ній, не відповідають обставинам справи.
Прокурор вказує на те, що Золотоніською місцевою прокуратурою вживались заходи щодо встановлення причин неналежного здійснення позивачами своїх повноважень у спірних правовідносинах, як і вживались заходи щодо спонукання до їх неналежного захисту державних інтересів. Разом з цим, за тривалої бездіяльності позивачів, прокурором прийнято обґрунтоване рішення про застосування заходів представницького характеру в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статті 56 Господарського процесуального кодексу України.
Крім того, апелянт зазначає, що прокурором правомірно визначено Черкаську обласну державну адміністрацію та Вознесенську сільську раду Золотоніського району як позивачів у даному спорі у відповідності до вимог статті 45, 53 Господарського процесуального кодексу України з огляду на те, що їхні права на отримання коштів на використання земель державної власності є порушеними.
Узагальнені доводи відзиву на апеляційну скаргу та заперечень проти пояснень відповідача
Заперечуючи проти вимог апеляційної скарги, Товариством з обмеженою відповідальністю "Агро-СПП" та Товариством з обмежено відповідальністю "Біогазінвест" подано відзиви, у яких відповідачі погоджуються з оскаржуваною ухвалою суду першої інстанції як законною, обґрунтованою, такою, що прийнята з дотриманням норм матеріального та процесуального права, висновки суду відповідають обставинам справи, у зв'язку з чим просять залишити ухвалу суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу заступника прокурора Черкаської області - без задоволення.
Як вбачається з матеріалів справи, позивачами та відповідачами -2, -4 не було надано відзивів на апеляційну скаргу, що, в свою чергу, не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції, відповідно до частини 3 статті 263 Господарського процесуального кодексу України.
Явка представників у судове засідання
В судові засідання представники позивачів та відповідачів -2, -4 не з'являлись, про день та час розгляду справи повідомлялись належним чином, що підтверджується повідомленнями про вручення поштових відправлень, що містяться в матеріалах справи.
Особи, які беруть участь у справі, вважаються повідомленими про час і місце розгляду судом справи у разі виконання останнім вимог частини першої статті 120 Господарського процесуального кодексу України.
Відповідно до частини першої статті 202 Господарського процесуального кодексу України неявка у судове засідання будь-якого учасника справи за умови, що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею.
Якщо учасник справи або його представник були належним чином повідомлені про судове засідання, суд розглядає справу за відсутності такого учасника справи у разі: неявки в судове засідання учасника справи ( його представника) без поважних причин або без повідомлення причин неявки (частина третя статті 202 Господарського процесуального кодексу України).
Застосовуючи згідно статті 3 Господарського процесуального кодексу України, статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» при розгляді справи частину 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, колегія суддів зазначає, що право особи на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку кореспондується обов'язок добросовісно користуватися наданими законом процесуальними правами, утримуватись від дій, що зумовлюють затягування судового процесу, та вживати надані процесуальним законом заходи для скорочення періоду судового провадження (пункт 35 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Юніон Еліментарія Сандерс проти Іспанії»(«Alimentaria Sanders S.A. v. Spain») від 07.07.1989).
Обов'язок швидкого здійснення правосуддя покладається, в першу чергу, на відповідні державні судові органи. Розумність тривалості судового провадження оцінюється в залежності від обставин справи та з огляду на складність справи, поведінку сторін, предмет спору. Нездатність суду ефективно протидіяти недобросовісно створюваним учасниками справи перепонам для руху справи є порушенням ч. 1 ст. 6 даної Конвенції (§ 66 69 рішення Європейського суду з прав людини від 08.11.2005р. у справі «Смірнова проти України»).
Дослідивши матеріали справи, вислухавши думку представників прокуратури та відповідачів-1, -3, колегія суддів приходить до висновку про можливість розгляду справи у відсутності представників позивачів та відповідачів -2, -4, оскільки вони не скористалися своїми правами, передбаченими статтею 42 Господарського процесуального кодексу України.
Обставини справи встановлені судом першої інстанції та перевірені судом апеляційної інстанції
Як підтверджено матеріалами справи, на підставі договору купівлі-продажу від 26.04.2016 ТОВ "Агро-СПП" придбало виробничий комплекс загальною площею 57440,7 кв м, який розташований за адресою: Черкаська область, селище Пальміра, вул. Заводська, б/н. У подальшому 23.08.2016 новий власник згідно договору купівлі-продажу продав ТОВ "Біогазінвест" 7/100 частини вказаного комплексу, загальною площею 3072,1 кв м.
10.11.2016 ТОВ "Агро-СПП" на підставі договору про передачу у власність частину комплексу безоплатно передало Комунальному підприємству "Джерело" Вознесенської сільської ради 1/50 частину комплексу, загальною площею 853,6 кв м.
24.01.2017 ТОВ "Біогазінвест" на підставі договору купівлі-продажу продало ТОВ "Гран Ферт" 1/20 частину вказаного комплексу, загальною площею 2215, 3 кв м. ТОВ "Гран Ферт" на підставі договору купівлі-продажу від 31.03.2018 продало ТОВ "Торговий дім "Інтреагроінвест" 1/20 частину вказаного комплексу, загальною площею 2215, 3 кв м. Відповідно до даних Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань ТОВ "Гран Ферт" змінило повне найменування й місцезнаходження. Вказана юридична особа має назву Товариство з обмеженою відповідальністю "Фінгрейт".
Відповідно до інформаційної довідки Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна щодо об'єкта неpyxoмого майна номер інформаційної довідки №154215378 від 29.01.2019 власниками об'єктів нерухомості на даний час є: Товариство з обмеженою відповідальністю "Торговий дім "Інтерагроінвест", якому на праві власності належить 1/20 нерухомого, Товариство з обмежено відповідальністю "Біогазінвест", якому на праві власності належить 1/50 нерухомого майна, Товариство з обмеженою відповідальністю "Агро-СПП", якому на праві власності належить 91/100 нерухомого майна, КП "Джерело", якому на праві власності належить 1/50 нерухомого майна.
Власниками не оформлене право користування земельною ділянкою, на якій розміщені об'єкти нерухомості, які їм належать.
За доводами прокурора Товариство з обмеженою відповідальністю "Торговий дім "Інтерагроінвест", Товариство з обмеженою відповідальністю "Агро-СПП", Товариство з обмеженою відповідальністю "Фінгрейт" та Товариство з обмеженою відповідальністю "Біогазінвест", як фактичні користувачі земельної ділянки державної форми власності площею 71,8170 га з кадастровим номером 7121582000:08:002:0017, без достатньої правової підстави за рахунок власника земельної ділянки - Черкаської обласної державної адміністрації зберігали у себе кошти, які мали заплатити за користування нею, зобов'язані повернути ці кошти на підставі статей 1212, 1214 ЦК України.
Подаючи позов до суду, прокурор обґрунтовує його подання порушенням економічних (матеріальних) інтересів місцевого самоврядування та інтересів держави в цілому. Неотримання орендної плати місцевим бюджетом за користування відповідачами спірною земельною ділянкою порушуються визначені матеріальні потреби суспільства, територіальної громади села Вознесенське, як носія єдиного джерела влади в Україні, тобто порушуються інтереси держави в цілому, оскільки ослаблюються економічні основи місцевого самоврядування, що призводять до неможливості забезпечення виконання відповідних програм. Черкаською ОДА та Вознесенською сільською радою не вжито заходів щодо стягнення з відповідачів заборгованості за користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів, у зв'язку з чим існує необхідність захисту інтересів держави Золотоніською місцевою прокуратурою.
Предметом судового розгляду у даній справі є вимога прокурора про стягнення з відповідачів безпідставно збережених коштів плати за користування землею державної форми власності на користь Вознесенської сільської ради.
Мотиви та джерела права, з яких виходить суд апеляційної інстанції при прийнятті постанови
Статтею 6 Конституції України передбачено, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У відповідності до ст. 131-1 Конституції України на прокуратуру України покладається представництво інтересів держави в суді у випадках, визначених законом.
Статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» (в редакції від 14.10.2014) передбачено, що підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
За приписами ст. 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Виходячи з системного аналізу наведених правових норм, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, в кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.
Згідно зі змістом статті 7 Господарського процесуального кодексу України правосуддя у господарських судах здійснюється на засадах рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом. Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово звертав увагу на участь прокурора у суді на боці однієї з сторін, як на обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор, вчиняючи процесуальні дії стає противником чи союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї з сторін відчуття нерівності. Підтримка, що надається прокурором одній зі сторін може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які ймовірно не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або у випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави.
Конституційний Суд України у рішенні від 08.04.1999 №3-рп/99, з'ясовуючи поняття "інтереси держави", визначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорон землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо. Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. Поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладено обов'язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави.
Отже, відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України позивачем може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади. Представництво прокуратурою України інтересів держави в суді є одним із видів представництва в суді. За правовою природою представництво в суді є правовідносинами, в яких одна особа (представник) на підставі певних повноважень виступає від імені іншої особи (довірителя) і виконує процесуальні дії в суді в її інтересах, набуваючи (змінюючи, припиняючи) для неї права та обов'язки.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може захищати інтереси держави.
За змістом частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
З урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 статті 131-1 Конституції України щодо представництва прокурором інтересів держави у судах не може тлумачитись розширено. Отже, прокурор може представляти інтереси держави у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави у суді не відповідає принципу змагальності, який є одним з засад правосуддя.
Як вбачається зі змісту позовної заяви, при зверненні з даним позовом в інтересах держави прокурор зазначив органами, які уповноважені державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а отже і позивачами: Черкаську обласну державну адміністрацію та Вознесенську сільську раду Золотоніського району Черкаської області.
Організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій, відповідно до Конституції України, визначає Закон України "Про місцеві державні адміністрації".
Так, згідно з положеннями статті 1 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації здійснюють виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою. Повноваження в галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля урегульовані у статті 21 вказаного Закону. Так, серед інших повноважень, місцева державна адміністрація уповноважена: розпоряджається землями державної власності відповідно до закону (пункт 2 цієї статті), погоджувати документацію із землеустрою у випадках та порядку, визначених Земельним кодексом України та Законом України "Про землеустрій", щодо відповідності зазначеної документації законодавству у сфері охорони навколишнього природного середовища (пункт 11 цієї статті Закону).
Крім того, відповідно до частини 5 статті 122 Земельного кодексу України обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб.
Отже, з огляду на визначені законом повноваження місцевої державної адміністрації, до якої відноситься і зазначена прокурором позивачем Черкаська обласна державна адміністрація, коло її повноважень стосується правовідносин щодо розпорядження землями державної форми власності, у тому числі і ті, що пов'язані з порядком надання земель у користування.
Водночас, предметом спору у вказаній справі є вимога про стягнення безпідставно збережених коштів за користування земельною ділянкою, тобто стягнення коштів з фактичних користувачів земельної ділянки, які без достатньої правової підстави за рахунок власника цієї ділянки зберегли у себе кошти, які мали б сплатити за користування нею та в силу статті 1212 Цивільного кодексу України зобов'язані повернути ці кошти власнику земельної ділянки.
Черкаська обласна державна адміністрація не є власником цієї земельної ділянки та не контролює питання сплати чи стягнення коштів за користування землями державної форми власності, відповідно не може бути тим органом, який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Щодо іншого позивача - Вознесенської сільської ради, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування є юридичними особами, матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад. Крім цього, згідно ст. 18-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» орган місцевого самоврядування може бути позивачем у судах загальної юрисдикції.
Таким чином, Вознесенська сільська рада як орган місцевого самоврядування, уповноважена державою забезпечувати виконання відповідного місцевого бюджету, у зв'язку з чим зобов'язана здійснювати функції щодо забезпечення надходження до місцевого бюджету доходів у вигляді орендної плати за землю внаслідок використання Товариством з обмежено відповідальністю "Біогазінвест", Товариством з обмеженою відповідальністю "Торговий дім "Інтерагроінвест", Товариством з обмеженою відповідальністю "Агро-СПП", Товариством з обмеженою відповідальністю "Фінгрейт" земельної ділянки комунальної власності.
З огляду на вказане, органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у даних спірних правовідносинах, є Вознесенська сільська рада.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів визнає помилковим висновок суду першої інстанції стосовно того, що прокурором не надано обґрунтувань на підтвердження того, що Вознесенська сільська рада є саме тим органом, що здійснює діяльність пов'язану із зазначеними правовідносинами (стягненням плати за користування землями державної форми власності).
Разом з тим, колегія суддів зазначає, що помилковість такого висновку не вплинула на прийняття судом першої інстанції вірного по суті рішення у формі ухвали про залишення позову без розгляду, з таких підстав.
Обґрунтовуючи звернення з позовом, прокурором вказано, що зазначеним органом місцевого самоврядування неналежно здійснюється захист інтересів держави, оскільки станом на момент звернення прокурором з даним позовом до суду позивачем не вжито достатніх заходів, а саме, позов про стягнення вказаних грошових коштів не пред'являвся. Вказане, на думку прокурора, свідчить про «не здійснення захисту» органів уповноважених державою на захист інтересів держави, яке виявляється в усвідомленій пасивній поведінці зазначеного органу, тобто в усвідомленні того, що порушуються інтереси держави, при цьому маючи відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Відповідно до пункту третього частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф. В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).
Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява N 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі):
"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 N1604(2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.99 N 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 зі справи N806/1000/17).
На думку колегії суддів, у даному випадку прокурор не обґрунтував наявність "інтересів держави", а лише обмежився посиланням на те, що позов подається до суду на захист інтересів держави, а саме територіальної громади села Вознесенське, в особі Вознесенської сільської рада.
Водночас пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.
Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 20.09.2018 у справі №924/1237/17.
Відповідно до ч. 2 ст. 4 ГПК України юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
Вознесенська сільська рада, відповідно до положень чинного законодавства, наділена правом і має можливість самостійно вирішувати питання місцевого значення (у т.ч. шляхом звернення до суду).
Як вказано вище, прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Матеріали справи не містять належних та допустимих доказів того, що Вознесенська сільська рада не може здійснювати захист інтересів держави та самостійно звертатись до суду з відповідним позовом до відповідача.
Саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття позовної заяви для розгляду недостатньо. В такому разі, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі ст. 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо).
Посилання прокурора на те, що Вознесенська сільська рада не пред'являла відповідний позов, жодним чином не свідчить про неналежний захист міською радою інтересів держави, оскільки Вознесенська сільська рада не зобов'язана повідомляти органи прокуратури про свої наміри звернутися з позовом до суду.
При подачі позову прокурором не зазначено жодних причин неможливості здійснення позивачем, який є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю, захисту своїх прав та охоронюваних законом інтересів в судовому порядку.
З огляду на встановлені обставини справи, сама присутність прокурора на судовому процесі на стороні позивача ставить під загрозу принцип рівності та справедливий баланс між сторонами, та створює відчуття нерівності у сторони відповідача, на що він посилається в апеляційній скарзі.
Підстави представництва прокурором інтересів держави з'ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.
Проаналізувавши матеріали справи в їх сукупності, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про відсутність у прокурора законних підстав на звернення з даним позовом до суду в інтересах держави в особі Черкаської обласної державної адміністрації та Вознесенської сільської ради, а Вознесенська сільська рада не втратила свого права на самостійне звернення до суду з такими вимогами.
Висновки суду апеляційної інстанції за результатами розгляду апеляційної скарги
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України суд залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності.
З огляду на викладене, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що позовна заява керівника Золотоніської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Черкаської обласної державної адміністрації та Вознесенської сільської ради Золотоніського району Черкаської області до Товариства з обмежено відповідальністю "Біогазінвест", Товариства з обмеженою відповідальністю "Торговий дім "Інтерагроінвест", Товариства з обмеженою відповідальністю "Агро-СПП", Товариства з обмеженою відповідальністю "Фінгрейт" про стягнення 788 550 грн, підлягає залишенню без розгляду.
Так, статтею 74 Господарського процесуального кодексу України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог і заперечень. Докази подаються сторонами та іншими учасниками справи.
Відповідно до статті 86 Господарського процесуального кодексу України суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтуються на всебічному та повному і об'єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів.
Оцінюючи вищенаведені обставини, колегія приходить до висновку, що ухвала Господарського суду Черкаської області від 14.05.2019 у справі №925/148/19 обґрунтована, відповідає обставинам справи і чинному законодавству, а, отже, підстав для її скасування не вбачається, у зв'язку з чим апеляційна скарга як необґрунтована не підлягає задоволенню.
Керуючись статтями 267, 270, 271, 275, 276, 281- 285 Господарського процесуального кодексу України, Північний апеляційний господарський суд, -
Апеляційну скаргу Заступника прокурора Черкаської області на ухвалу Господарського суду Черкаської області від 14.05.2019 у справі №925/148/19 залишити без задоволення.
Ухвалу Господарського суду Черкаської області від 14.05.2019 у справі №925/148/19 залишити без змін.
Матеріали справи №925/148/19 повернути до Господарського суду Черкаської області.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку відповідно до ст. 288 ГПК України.
Повний текст складено: 10.12.2019.
Головуючий суддя А.І. Тищенко
Судді Ю.Б. Михальська
І.М. Скрипка