27 листопада 2019 року
м. Київ
Справа № 440/3716/18
Провадження № 11-776апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула у порядку письмового провадження справу за позовом Управління Міністерства внутрішніх справ України в Полтавській області до Фонду державного майна України, треті особи - Міністерство аграрної політики та продовольства України, Полтавський державний навчально-курсовий комбінат агропромислового комплексу, про скасування витягу
за касаційними скаргами Міністерства аграрної політики та продовольства України й Фонду державного майна України на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 17 січня 2019 року (суддя Шевяков І. С.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року (судді
Лях О. П., Бегунц А. О., Григоров А. М.),
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. Управління Міністерства внутрішніх справ України в Полтавській області
(далі - УМВС у Полтавській області) звернулося до суду з позовом до Фонду державного майна України (далі - Фонд держмайна), треті особи - Міністерство аграрної політики та продовольства України (далі - Мінагрополітики), Полтавський державний навчально-курсовий комбінат агропромислового комплексу (далі - Полтавський комбінат), у якому просило скасувати витяг з Єдиного реєстру об'єктів державної власності щодо державного майна у вигляді додатку 1 до листа Фонду державного майна України від 22 лютого 2016 року № 10-15-2914, який містить відомості про державне майно з реєстровим номером 24567102.1 у кількості 28 одиниць, місцезнаходження: м. Полтава, пров. Волочаївський, 2, згідно з яким суб'єкт управління, який здійснює управління майном - Мінагрополітики, балансоутримувач державного майна - Полтавський комбінат, у розмірі
частки - 1.
2. Позов мотивовано тим, що внаслідок помилки відповідача було допущено подвійну реєстрацію державного майна, частка у якому належить УМВС у Полтавській області, у Єдиному реєстрі об'єктів державної власності зі зазначенням недостовірних даних. Внаслідок цього видано оскаржуваний витяг, який, у свою чергу, перешкоджає позивачу здійснювати повноваження власника (балансоутримувача) через неможливість реєстрації своїх прав на частку в державному нерухомому майні у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 17 січня 2019 року позов задовольнив. Скасував запис у Єдиному реєстрі об'єктів державної власності (витяг з Єдиного реєстру об'єктів державної власності щодо державного майна у вигляді додатку 1 до листа Фонду держмайна від 22 лютого 2016 року № 10-15-2914), який містить відомості про державне майно з реєстровим номером 24567102.1 у кількості 28 одиниць, місцезнаходження: м. Полтава,
пров. Волочаївський, 2, згідно з яким суб'єкт управління, який здійснює управління майном - Мінагрополітики, балансоутримувач державного майна - Полтавський комбінат, у розмірі частки - 1.
4. Другий апеляційний адміністративний суд постановою
від 22 травня 2019 року рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 17 січня 2019 залишив без змін.
5. Судові рішення мотивовано тим, що порушення права позивача зумовлене саме недостовірними даними у записі про державне майно з реєстровим номером 24567102.1 у Єдиному реєстрі об'єктів державної власності. Задля усунення порушеного права позивача і надання йому можливості зареєструвати свої права у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, необхідно скасувати невірний запис про державне майно з реєстровим номером 24567102.1 у Єдиному реєстрі об'єктів державної власності, інформація про який міститься у витягу з Єдиного реєстру об'єктів державної власності щодо державного майна у вигляді додатку 1 до листа Фонду держмайна від 22 лютого 2016 року № 10-15-2914, на підставі якого проведено державну реєстрацію речових прав.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
6. У касаційних скаргах Мінагрополітики та Фонд держмайна просять скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
7. Мінагрополітики у касаційній скарзі зазначає, зокрема, що оскаржуваний позивачем витяг з Єдиного реєстру об'єктів державної власності не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні положень Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС), відтак позивач обрав неправильний спосіб захисту своїх прав. Крім того, третя особа посилається на пропуск позивачем строку на звернення до суду із цим позовом. Зазначає, що оскаржуваний витяг позивачем отримано 22 лютого 2016 року, при цьому з позовом УМВС у Полтавській області звернулось лише 23 жовтня 2018 року, тобто з пропуском шестимісячного строку на звернення до суду з позовом.
8. Фонд держмайна у касаційній скарзі також указує на недотримання позивачем строку позовної давності при зверненні до суду, на безпідставність позовної вимоги позивача як такої, що не впливає на інформацію про майно, реєстрацію якого прагне здійснити позивач, розміщену в Єдиному реєстрі об'єктів державної власності. Крім того, скаржник з посиланням на правову позицію, викладену в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17, зазначає про порушення судами правил предметної юрисдикції, вважаючи що спір у цій справі є приватноправовим та не може бути розглянутий у порядку адміністративного судочинства.
9. У зв'язку із цим скаржники вважають, що при розгляді справи суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального та процесуального права, що є підставою для скасування їх рішень.
Позиція інших учасників справи
10. У відзиві на касаційну скаргу Мінагрополітики позивач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін. Позивач указує, що оскаржуваний ним витяг є правовстановлюючим документом, на підставі, зокрема, якого здійснюється державна реєстрація речових прав на нерухоме майно, а тому є предметом судового оскарження. Наголошує позивач і на протиправній бездіяльності відповідача як суб'єкта владних повноважень, котрий здійснює функцію контролю за достовірністю інформації, що міститься в Єдиному реєстрі об'єктів державної власності, і котрий у цьому випадку таку функцію належним чином не виконав.
Рух касаційної скарги
11. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалами
від 01 липня 2019 року відкрив касаційні провадження у цій справі, а ухвалою
від 29 липня 2019 року об'єднав касаційні провадження для спільного розгляду та призначив справу до розгляду.
12. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою
від 30 липня 2019 року справу за позовом УМВС у Полтавській області до Фонду держмайна, треті особи - Мінагрополітики, Полтавський комбінат, про скасування витягу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
13. Рішенням Господарського суду Полтавської області від 25 грудня 2008 року у справі № 2/10 за позовом Центру бойової підготовки ГУ МВС України в Полтавській області до Полтавської міської ради, треті особи - МВС України, Полтавський комбінат, про визнання права повного оперативного управління майном, задоволено позов Центру бойової підготовки ГУ МВС України в Полтавській області та визнано за Центром бойової підготовки ГУ МВС України в Полтавській області право власності за державою в особі МВС України на державне майно, що знаходиться в оперативному управлінні Центру бойової підготовки ГУ МВС України в Полтавській області, розташоване за адресою: м. Полтава, пров. Волочаївський, 2-А, та відповідно до технічного паспорту КП «Інвентаризатор» № 19869 складається з: гуртожитку (А-5), теплогенераторної (Б-1), вбиральні (В-1), адмінбудівлі - перший поверх (Г-2), навчального полігону (Д), огорожі (№№ 1, 2), хвіртки (№№ 3, 4), воріт (№ 5), і по пров. Волочаївський, 2-А, яке складається з: напівпідвальної частини чотирьохповерхового гуртожитку (В-2), трьох боксів гаражів (Ч-1).
14. У подальшому провулок Волочаївський у м. Полтава було перейменовано на провулок Віктора Носова.
15. На запит Полтавського комбінату Фондом держмайна додатком до листа
від 22 лютого 2016 року № 10-15-2914 було надано витяг з Єдиного реєстру об'єктів державної власності щодо майна, яке перебуває на балансі Полтавського комбінату, суб'єкт управління - Мінагрополітики, відповідно до якого на балансі Полтавського комбінату перебуває нерухоме майно в частці (структурному компоненті - 1) у м. Полтава по пров. Волочаївському, 2 (28 складових одиниць нерухомого майна).
16. Згідно з інформаційною довідкою з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно
від 19 липня 2016 року, право власності на вказане нерухоме майно було зареєстроване за державою в особі Мінагрополітики, розмір частки - 1, підстава виникнення права власності - зокрема, витяг з Єдиного реєстру об'єктів державної власності щодо державного майна (додаток 1 до листа Фонду держмайна), виданий 22 лютого 2016 року, серія та номер 10-15-2914, видавник - Фонд держмайна.
17. Одночасно як додаток до листа Фонду держмайна від 22 грудня 2016 року було надано витяг з Єдиного реєстру об'єктів державної власності щодо державного майна за ознакою балансоутримувача - УМВС України в Полтавській області, суб'єкт управління державним майном - МВС України. Згідно з даними цього витягу за цим балансоутримувачем обліковано напівпідвальну частину чотирьохповерхового гуртожитку та гаражі (3 бокса) у м. Полтаві по пров. Віктора Носова, 2.
18. Листом Регіонального відділення Фонду держмайна в Полтавській області
від 04 травня 2018 року № 19-114-1707 УМВС України в Полтавській області повідомлено про зміст згаданої інформаційної довідки з Державного реєстру прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно від 19 липня
2016 року, зокрема про те, що право власності на майно за адресою: м. Полтава , пров. Віктора Носова, 2, у тому числі й майно, яке за рішенням Господарського суду Полтавської області від 25 грудня 2008 року у справі № 2/10 належало державі в особі МВС України, зареєстровано за державою в особі Мінагрополітики.
19. 14 червня 2018 року УМВС України в Полтавській області звернулося з листом до Фонду держмайна, у якому зазначило про невідповідність даних, використаних при реєстрації права власності на це майно за державою у особі Мінагрополітики витягу з Єдиного реєстру об'єктів державної власності щодо державного майна (додаток 1 до листа Фонду держмайна), серія та номер 10-15-2914, виданий
22 лютого 2016 року, з безпідставним зазначенням частки власності - 1. У цьому листі позивач також просив надати документи, на підставі яких були внесені вказані недостовірні дані до Єдиного реєстру об'єктів державної власності.
20. Листом від 30 серпня 2018 року № 10-15-17830 Фонд держмайна повідомив УМВС України в Полтавській області, що підставою для включення та внесення змін до Єдиного реєстру об 'єктів державної власності є надходження від суб'єктів управління об'єктами державної власності до Фонду держмайна інформації про об'єкти державної власності. Дії Фонду щодо внесення даних до Реєстру залежать від дій суб'єктів управління. Згідно з даними, що надані Мінагрополітики, в Єдиному реєстрі об'єктів державної власності з 2007 року обліковується державне майно у м. Полтава по пров. Волочаївському № 2 та № 2-А, що перебуває на балансі Полтавського комбінату. Цим же листом направлено копію листа Фонду держмайна від 22 лютого 2016 року № 10-15-2914 та додаток до нього (витяг з Єдиного реєстру об'єктів державної власності).
21. Вважаючи свої права порушеними та не маючи правової можливості зареєструвати права на частку у нерухомому майні по
пров. Віктора Носова, 2 у м. Полтава у зв'язку із недостовірністю даних у витягу з Єдиного реєстру об'єктів державної власності щодо державного майна, виданого 22 лютого 2016 року, серія та номер 10-15-2914, УМВС України в Полтавській області (Ліквідаційна комісія) звернулося до суду з цим позовом.
Релевантні джерела права й акти їх застосування
22. Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
23. За визначенням пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
24. Відповідно до частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
25. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
26. Водночас визначальними ознаками приватноправових відносин є, зокрема, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
27. Відповідно до частини другої статті 4 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК) юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
28. Згідно з пунктом 13 частини першої статті 20 ГПК господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, визнання недійсними актів, що порушують права на майно (майнові права), якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав чи спору, що виник з корпоративних відносин, якщо цей спір підлягає розгляду в господарському суді і переданий на його розгляд разом з такими вимогами.
29. Відповідно до пункту 1 Положення про Єдиний реєстр об'єктів державної власності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 2004 року № 467 (далі - Положення), Єдиний реєстр об'єктів державної власності (далі - Реєстр) є автоматизованою системою збирання, обліку, накопичення, оброблення, захисту та надання інформації про нерухоме майно, у тому числі передане в оренду, лізинг, концесію або заставу державних підприємств, їх об'єднань, установ та організацій (далі - підприємства), а також корпоративні права держави та державне майно, що не увійшло до статутного капіталу господарських товариств, створених у процесі приватизації та корпоратизації
(далі - балансоутримувачі).
30. Пунктом 2 цього Положення визначено, що Реєстр формується Фондом державного майна за участю Держкомстату, Державної податкової адміністрації, НКЦПФР, Держпідприємництва, Держгеокадастру, Антимонопольного комітету та інших органів, уповноважених управляти об'єктами державної власності, шляхом об'єднання на єдиних методологічних засадах інформаційних систем.
31. Згідно з пунктом 3 Положення розпорядником Реєстру є Фонд держмайна, який, зокрема, здійснює контроль за повнотою даних, які вносяться до Реєстру; надає інформаційно-довідкові послуги користувачам Реєстру.
32. Пунктом 7 Положення визначено, що Реєстр складається з адресно-довідкової та інформаційної частини. Зокрема, інформаційна частина формується Фондом державного майна на підставі даних органів, уповноважених управляти об'єктами державної власності, Держкомстату, Державної податкової адміністрації, НКЦПФР, Держпідприємництва, Держгеокадастру, Антимонопольного комітету.
33. Відповідно до пункту 8 Положення накопичення, аналіз, поповнення, зберігання і захист даних Реєстру та контроль за достовірністю і доступом до них здійснюється Фондом державного майна. Дані про об'єкти державної власності, внесені до Реєстру, поновлюються щокварталу Фондом державного майна за участю органів, зазначених у пункті 2 цього Положення.
34. Таким чином, Фонд держмайна уповноважений на ведення та зберігання даних у Єдиному реєстрі об'єктів державної власності, однак відомості, на підставі яких наповнюється Реєстр, подаються органами, що набули речових прав на об'єкти нерухомого майна державної власності.
35. Як убачається зі змісту позову, а також матеріалів справи, оскаржуючи витяг з Єдиного реєстру об'єктів державної власності, позивач фактично намагається утвердити своє речове право на нерухоме майно шляхом подальшої реєстрації у Єдиному реєстрі об'єктів державної власності та довести відсутність речових прав на це ж майно у третіх осіб.
36. Скасування витягу не захистить належним чином права позивача на спірне майно за наявності зареєстрованого права на це ж майно за третьою особою, адже витяг лише містить інформацію щодо майна та майнових прав, однак не є підставою їх виникнення.
37. Слід зазначити, що рішення Господарського суду Полтавської області
від 25 грудня 2008 року у справі № 2/10, на яке посилається позивач як на підставу виникнення речового права, має преюдиційне значення, однак не вирішує остаточно спір між УМВС у Полтавській області та Мінагрополітики щодо спірних приміщень, адже під час розгляду цієї справи останнє не було залучено до участі у справі, хоча, як убачається з відомостей з Єдиного реєстру об'єктів державної власності, саме Мінагрополітики значилося та значиться на час розгляду справи суб'єктом управління спірним майном.
38. Отже, скасування оскаржуваного витягу та запису про речове право в Єдиному реєстрі об'єктів державної власності за третіми особами є способом захисту права позивача на спірне нерухоме майно від його порушення іншими особами, за якими зареєстроване аналогічне право щодо того ж нерухомого майна.
39. Спір про скасування витягу з Реєстру та запису про речове право на нерухоме майно має розглядатись як спір, що пов'язаний з порушенням речових прав позивача на нерухоме майно іншою особою, за якою зареєстроване аналогічне право щодо того ж нерухомого майна. Належним відповідачем у такому спорі є особа, речове право на майно якої оспорюється та щодо якої наявний спірний запис.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
40. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстацій про те, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
41. Доводи скаржника (Фонду держмайна) щодо неналежності цієї справи до юрисдикції адміністративних судів знайшли своє підтвердження під час її розгляду у суді касаційної інстанції.
42. Водночас решті доводів касаційних скарг суд не надає оцінку з огляду на те, що такі доводи стосуються суті спору, отже - не можуть бути розглянуті в порядку адміністративного судочинства.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
43. Викладені в касаційних скаргах доводи щодо помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій підтвердилися під час перегляду справи Великою Палатою Верховного Суду.
44. Відповідно до пункту 5 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
45. За правилами частини першої статті 354 КАС суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Висновки щодо розподілу судових витрат
46. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
47. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 2, 19, 345, 349, 354 356, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду
1. Касаційні скарги Міністерства аграрної політики та продовольства України й Фонду державного майна України задовольнити частково.
2. Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 17 січня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року скасувати.
3. Провадження у справі за позовом Управління Міністерства внутрішніх справ України в Полтавській області до Фонду державного майна України, треті особи - Міністерство аграрної політики та продовольства України, Полтавський державний навчально-курсовий комбінат агропромислового комплексу, про скасування витягу - закрити.
4. Роз'яснити позивачу право на звернення до суду в порядку господарського судочинства.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В. С. Князєв
Судді:
Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко
Т. О. Анцупова Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук В. В. Пророк
Ю. Л. Власов Л. І. Рогач
М. І. Гриців О. М. Ситнік
В. І. Данішевська О. С. Ткачук
Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич
О. С. Золотніков О. Г. Яновська
О. Р. Кібенко