П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
10 грудня 2019 р.м.ОдесаСправа № 523/17052/17
Головуючий в 1 інстанції: Кисельов В.К. Дата і місце ухвалення: 05.10.2018р., м. Одеса Дата виготовлення повного тексту: 10.10.2018р.
Колегія суддів П'ятого апеляційного адміністративного суду
у складі:
головуючого - Ступакової І.Г.
суддів - Бітова А.І.
- Лук'янчук О.В.
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Суворовського районного суду м.Одеси від 05 жовтня 2018 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення та припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, -
В грудні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Суворовського районного суду м.Одеси з адміністративним позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення №547/17 від 08.11.2017р. та припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 26.10.2017р.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради порушено порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю на об'єкті «Будівництво трьохповерхової будівлі за адресою: АДРЕСА_1», оскільки ОСОБА_1 не було належним чином повідомлено про здійснення позапланового заходу контролю, чим позбавлено його права надати свої пояснення щодо предмету перевірки, а також їх документальні підтвердження. В матеріалах перевірки (акті, протоколі та приписі) міститься недостовірна інформація про їх складення у присутності ОСОБА_1 та про відмову останнього щодо підписання матеріалів перевірки та отримання їх копій. Позивач вважає незаконним притягнення його до відповідальності за експлуатацію закінченого будівництвом об'єкту за адресою: АДРЕСА_1 , без прийняття його в експлуатацію, що являється порушенням ч.8 ст.39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», та зазначає, що ОСОБА_1 не виконував будівельних робіт з будівництва трьохповерхової будівлі за вказаною адресою, будинок був збудований ще у травні 1991 року та він не експлуатується позивачем для проживання.
Рішенням Суворовського районного суду м.Одеси від 05 жовтня 2018 року позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано припис головного спеціаліста інспекційного відділу №2 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 26.10.2017р. (номер бланку припису 617/17) про усунення порушень вимог містобудівного законодавства.
Визнано протиправною та скасовано постанову виконуючого обов'язки начальника Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 08.11.2017р. №547/17 про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності.
Не погоджуючись з вказаним рішенням, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради подало апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на не повне з'ясування судом обставин справи, не правильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення від 05.10.2018р. та прийняти нове судове рішення - про відмову в задоволенні позову ОСОБА_1 .
В своїй скарзі апелянт зазначає, що під час виїзду на місце перевірки зафіксовано, що на прибережній смузі на території, яка відведена громадській організації «Водно-моторне спортивно-оздоровче товариство рибалок» для експлуатації та обслуговування причалу №195 за адресою: АДРЕСА_1, розташована трьохповерхова будівля гр. ОСОБА_1 . На зазначеному об'єкті будівельні роботи не виконуються, об'єкт фактично експлуатується. Однак, під час проведення перевірки ОСОБА_1 не були надані правовстановлюючі документи на зазначену будівлю, дозвільні документи, що дають право на виконання будівельних робіт, а також не були надані документи, які посвідчують готовність до експлуатації зазначеного об'єкту будівництва. В Єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів відсутні відомості щодо готовності до експлуатації зазначеного об'єкту. Таким чином, позивачем порушено вимоги ч.8 ст.39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Справу розглянуто судом апеляційної інстанції в порядку письмового провадження на підставі п.1 ч.1 ст.311 КАС України.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що 04.10.2017р. до Управління ДАБК Одеської міської ради від начальника причалу №195 «Ярмарочна» Овчаренка Р.А. надійшла заява, в якій заявник просив провести перевірку дотримання вимог містобудівного законодавства за адресою: АДРЕСА_1 , щодо законності будівництва гр. ОСОБА_1 жилого будинку та гаражу.
На підставі наказу Управління ДАБК Одеської міської ради №01-13/251ДАБК від 29.06.2017р. та звернення фізичної особи про порушення вимог містобудівного законодавства 05.10.2017р. головному спеціалісту інспекційного відділу №2 Управління ДАБК Одеської міської ради Павловій Н.М. видано направлення №001053 на здійснення позапланової перевірки будівництва будинку літнього відпочинку та гаражу за адресою: АДРЕСА_1 . Строк дії направлення з 19.10.2017р. по 26.10.2017р.
У період з 19.10.2017р. по 26.10.2017р. головним спеціалістом інспекційного відділу №2 Управління ДАБК Одеської міської ради Павловою Н.М. проведено позапланову перевірку на об'єкті «Будівництво трьохповерхової будівлі за адресою: АДРЕСА_1 », замовником якого є ОСОБА_1 , за результатами якої складено акт перевірки №001053 від 26.10.2017р.
В акті перевірки зазначено, що під час виїзду на місце зафіксовано, що на прибережній смузі, на території, яка відведена громадській організації «Водно-моторне спортивно-оздоровче товариство рибалок» для експлуатації та обслуговування причалу АДРЕСА_1, розташована трьохповерхова будівля гр. ОСОБА_1 . На зазначеному об'єкті будівельні роботи не виконуються, об'єкт фактично експлуатується. В Управлінні наявні наступні документи: технічний паспорт на будинок літнього відпочинку від 18.10.2010р., виготовлений КП «Бюро технічної інвентаризації та реєстрації об'єктів нерухомості», паспорт громадянина України, картка платника податків, наказ громадської організації «Одеська водно-моторна» пристань №43 від 08.04.2003р. Під час проведення перевірки ОСОБА_1 не були надані правовстановлюючі документи на зазначену будівлю, дозвільні документи, що дають право на виконання будівельних робіт, а також не були надані документи, які посвідчують готовність до експлуатації зазначеного об'єкту будівництва. ОСОБА_1 самочинно були виконанні будівельні роботи трьохповерхової будівлі літ. «А», про що свідчить відмітка у технічному паспорті «Збудовано самочинно» станом на 18.10.2010р. В Єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів відсутні відомості щодо готовності до експлуатації зазначеного об'єкту.
Таким чином, актом перевірки зафіксовано порушення ОСОБА_1 ч.8 ст.39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», що виразилося у експлуатації закінченого будівництвом об'єкту, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , без прийняття його в експлуатацію.
26.10.2017р. головним спеціалістом інспекційного відділу №2 Управління ДАБК Одеської міської ради Павловою Н.М. щодо ОСОБА_1 складено протокол про адміністративне правопорушення, відповідальність за яке передбачена ч.9 ст.96 КУпАП. Особі, яка притягується до адміністративної відповідальності повідомлено, що розгляд справи про адміністративне правопорушення відбудеться 08.11.2017р. о 12.00 год. у приміщенні Управління ДАБК Одеської міської ради за адресою: 65009, м.Одеса, вул. Черняховського, 6, каб. 321.
Того ж дня відповідачем складено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким вимагається від ОСОБА_1 усунути порушення вимог містобудівного законодавства у термін до 26.11.2017р. шляхом реєстрації декларації про готовність до експлуатації об'єктів, які належати до об'єктів з незначними наслідками (СС1), або знесення самочинно збудованого об'єкту будівництва.
Як в акті перевірки від 26.10.2017р., так і в протоколі і приписі зазначено про відмову ОСОБА_1 від їх отримання та підпису.
08.11.2017р., за результатами розгляду матеріалів справи про адміністративне правопорушення, виконуючим обов'язки начальника Управління ДАБК Одеської міської ради Якименко Р.К. винесено постанову по справі про адміністративне правопорушення №547/17, якою ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.9 ст.96 КУпАП, та накладено на нього адміністративне стягнення у вигляді штрафу в сумі 10200 грн.
Не погоджуючись з правомірністю припису від 26.10.2017р. та постанови по справі про адміністративне правопорушення №547/17 від 08.11.2017р. ОСОБА_1 оскаржив їх в судовому порядку.
Суд першої інстанції, задовольняючи позов ОСОБА_1 , виходив з того, що відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, на якого ст.72 КАС України покладає обов'язок доказування в адміністративному суді правомірності прийнятих ним рішень, не доведено, що період виконання будівельних робіт приміщення за адресою: АДРЕСА_1 , та початку його експлуатації припадав на період після набрання Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та у період, коли був встановлений обов'язок вчинення дій по прийняттю в експлуатацію результатів таких робіт. Суд першої інстанції зазначив, що будівництво приміщення, яке виступило об'єктом перевірки, проводились ще у 1991 році, а тому, оскільки на час закінчення будівельних робіт Закон, на підставі якого на позивача накладено штраф, не діяв, останнє виключає можливість притягнення позивача до відповідальності на підставі цього закону.
Колегія суддів суду апеляційної інстанції погоджується з такими висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.
Згідно ч.1 ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року №553 (надалі - Порядок №553).
Відповідно до п.5 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Пунктом 7 Порядку №553 передбачено, що позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.
Підставою для притягнення позивача до адміністративної відповідальності стало недотримання ним вимог ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», якою передбачено, що експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.
Частинами 1 та 2 статті 39 Закону України «Про регулювання, містобудівної діяльності» (в редакції Законів №320-VIII від 09.04.2015р., №1817-VIII від 17.01.2017р.) встановлено, що прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви. Форма декларації про готовність об'єкта до експлуатації, порядок її подання і реєстрації визначаються Кабінетом Міністрів України.
Прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, здійснюється на підставі акта готовності об'єкта до експлуатації шляхом видачі органами державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Стаття 39 Закону України «Про регулювання, містобудівної діяльності» в редакції Закону №320-VIII від 09.04.2015 року, передбачала, що прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до I-III категорій складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.
Прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до IV і V категорій складності, здійснюється на підставі акта готовності об'єкта до експлуатації шляхом видачі органами державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Частиною 5 статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта є дата реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації або видачі сертифіката.
Частиною 9 статті 96 КУпАП передбачена відповідальність за експлуатацію об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації, вчинені щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), крім порушень, передбачених частиною восьмою цієї статті.
В свою чергу, частина 9 статті 96 КУпАП в такій редакції, діє з 10.06.2017 року. До зазначеної дати законом передбачалася відповідальність за експлуатацію об'єктів будівництва, які завершені будівництвом з 19 січня 2012 року та не прийняті в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації.
В постанові від 04.03.2014р. по справі №21-433а13 Верховний Суд України зазначив, що при розгляді спорів цієї категорії суди мають з'ясовувати питання щодо наявності в діях суб'єкта містобудування складу правопорушення, зокрема, факту закінчення будівництвом відповідного об'єкта, наявності на цей момент встановленого законодавством обов'язку вводити об'єкт в експлуатацію, не введення в експлуатацію та використання об'єкта, закону, який би встановлював відповідальність за невиконання обов'язку із введення в експлуатацію, а також дотримання строків притягнення до публічної відповідальності.
Крім того, Верховний Суд України зазначив, що в контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття «експлуатація не прийнятого в експлуатацію об'єкта» не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об'єкта містобудування з початку його використання.
Слід зазначити, що стаття 39 Закону №3038-VI, який набрав чинності 12 березня 2011 року, визначає порядок прийняття в експлуатацію, після набрання ним чинності, закінчених будівництвом об'єктів та містить заборону на експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, за час його дії. Цей Закон не містить темпоральних застережень, зокрема про поширення його дії на відносини, які виникли до набрання ним чинності.
З дня набрання чинності у листопаді 1994 року Закон №208/94-ВР, стаття 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачав відповідальності за експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію. Вперше таке положення закріплено у цьому Законі 24 жовтня 2000 року шляхом доповнення частини першої зазначеної статті абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями (Закон України від 21 вересня 2000 року № 1988-III).
19 січня 2012 року згідно із Законом України від 22 грудня 2011 року № 4220-VI Закон № 208/94-ВР викладено у новій редакції, пункт 6 частини другої статті 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації.
В даному випадку відповідачем за наслідками проведеного заходу державного архітектурно-будівельного контролю, не встановлено, коли та ким було здійснено будівництво трьохповерхової будівлі за адресою: АДРЕСА_1, під час дії якої редакції Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», що впливає на визначення порядку, згідно якого об'єкт повинен вводитись в експлуатацію, у кого виник обов'язок щодо введення об'єкта в експлуатацію.
Посилання в акті перевірки на те, що позивач є замовником будівництва не підтверджено належними доказами.
Також, в акті перевірки від 26.10.2017 року зазначено, що ОСОБА_1 самочинно були виконанні будівельні роботи трьохповерхової будівлі літ. «А», про що свідчить відмітка у технічному паспорті «Збудовано самочинно» станом на 18.10.2010р.
Дослідивши наявну в матеріалах справи копію технічного паспорту колегія суддів встановила, що в ньому зазначено, що ОСОБА_1 є користувачем будинку літнього відпочинку АДРЕСА_1 , а не його власником. При цьому, відмітка у технічному паспорті «Збудовано самочинно», про яку йдеться в акті перевірки, в наявній в матеріалах справи копії технічного паспорту відсутня.
Крім того, в матеріалах справи наявна довідка громадської організації «Водно-моторне спортивно-оздоровче товариство рибалок-любителів» від 01.12.2017р., за підписом начальника причалу №195 «Ярмарочная» Овчаренка Р. А., згідно якої двоповерховий дім рибака №61 побудований в травні 1991 року на території причалу 195 за адресою: АДРЕСА_1 , експлуатувався забудовником ОСОБА_3 . На даний момент особовий рахунок оформлено на ОСОБА_1 Вказаний будинок рибака ніким не експлуатується. При виготовленні технічних паспортів КП БТІ і РОН на ім'я ОСОБА_1 було помилково складено технічний паспорт на трьох етажний будинок, який не належить ОСОБА_1 .
З огляду на зазначене та враховуючи те, що відповідачем не встановлено наявності обов'язку саме у ОСОБА_1 по введенню спірного об'єкта будівництва в експлуатацію, колегія суддів вважає, що винесення припису та притягнення його до відповідальності за п.9 ст.96 КУпАП є безпідставним та необґрунтованим, а тому спірні припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 26.10.2017р. та постанову по справі про адміністративне правопорушення №547/17 від 08.11.2017р. правомірно визнано судом першої інстанції протиправними та скасовано.
Аналогічну правову позицію у подібних правовідносинах висловлено Верховним Судом у постановах від 23.11.2018р. по справі №355/818/17, від 21.11.2019р. по справі справа №813/3722/16, які, у відповідності до ч.5 ст.242 КАС України, підлягають врахуванню судом при виборі і застосуванні норм права.
Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, а тому підстав для скасування рішення суду першої інстанції від 05.10.2018р. та задоволення апеляційної скарги не вбачається.
Оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому, відповідно до ст.316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст. 308, 311, п.1 ч.1 ст.315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради залишити без задоволення, рішення Суворовського районного суду м.Одеси від 05 жовтня 2018 року залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повного тексту судового рішення.
Повний текст судового рішення виготовлений 10 грудня 2019 року.
Головуючий: І.Г. Ступакова
Судді: А.І. Бітов
О.В. Лук'янчук