05 грудня 2019 р.Справа № 520/11264/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Перцової Т.С.,
Суддів: Русанової В.Б. , Жигилія С.П. ,
за участю секретаря судового засідання Ващук Ю.О.
позивача - ОСОБА_1 , представника позивача - Мельниченко Є.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 29.10.2019 року, головуючий суддя І інстанції: Волошин Д.А., м. Харків, по справі № 520/11264/19
за позовом ОСОБА_1
до Департаменту патрульної поліції
про визнання протиправним та скасування висновку,
ОСОБА_1 (далі по тексту - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просив суд визнати протиправним та скасувати Висновок службового розслідування з метою перевірки причин та обставин порушення службової дисципліни інспектором взводу №1 роти №2 батальйону №1 Управління патрульної поліції в Харківській області Департаменту патрульної поліції (далі по тексту - УПП в Харківській області ДПП) лейтенантом поліції Локтіоновим Віталієм Євгеновичем та поліцейським взводу №1 роти №2 батальйону №1 УПП в Харківській області ДПП капралом поліції Бражником Романом Андрійовичем, які під час несення служби 21.06.2019 р. не прибули на виклик за адресою: м. Харків, вул. Морозова, буд. 4/1 та допустили некоректне спілкування із громадянами, від 23.08.2019 р., в частині притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 .
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 29.10.2019 по справі № 520/11264/19 відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту патрульної поліції про визнання протиправним та скасування висновку.
Роз'яснено позивачу, що повторне звернення до адміністративного суду з таким самим адміністративним позовом, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Позивач, не погодившись із вказаною ухвалою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з'ясування судом першої інстанції обставин справи, порушення норм матеріального та процесуального права, просить суд апеляційної інстанції ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 29.10.2019 по справі №520/11264/19 скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначив, що статтею 170 КАС України встановлено вичерпний перелік підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, і в цьому випадку такі підстави були відсутні. Пояснив, що в результаті неправомірних дій Департаменту патрульної поліції при проведенні службового розслідування було затверджено необ'єктивний висновок, який не відображає дійсні обставини справи. Вказує, що позивачем не могли бути надані в повній мірі докази порушення його прав оспорюваним висновком, оскільки наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності позивач на руках не мав. Однак, судом першої інстанції не було витребувано у відповідача копії зазначеного наказу, а відразу відмовлено у відкритті провадження у справі. Отже, судом першої інстанції не взято до уваги всіх обставин, які вплинули б на правильне вирішення справи, не вжито заходів до повного та об'єктивного дослідження всіх доказів. Стверджує, що оскільки наказ про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 на руки позивачем не отримано, то наявний висновок службового розслідування можна вважати актом, який має юридичні наслідки, а отже, може бути оскаржений до суду. Враховуючи викладене, вважає, що ухвала від 29.10.2019 прийнята безпідставно та без урахування вимог ст. 170 КАС України, чим було порушено ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо права на доступ до правосуддя.
Позивач та його представник в судовому засіданні вимоги апеляційної скарги підтримали з підстав, викладених в останній, просили суд апеляційної інстанції ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 29.10.2019 по справі № 520/11264/19 скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Представник відповідача в судове засідання не прибув, про дату, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином.
У відповідності до ч.2 ст.313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.
З огляду на наведену норму, беручи до уваги, що відповідач належним чином повідомлений про дату, час та місце розгляду справи, колегія суддів вважає за можливе розглянути адміністративну справу без участі представника відповідача.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення позивача та його представника, перевіривши, в межах апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відмовляючи в відкритті провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції виходив з того, що позовні вимоги про визнання протиправним та скасування висновку службового розслідування не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки висновок службового розслідування не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні п.1 ч.1 ст.19 КАС України.
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Рішення суб'єкта владних повноважень у контексті положень КАС України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.
У свою чергу, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Тобто, обов'язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов'язків, їх зміни чи припинення.
Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю порушені його права чи свободи, або створюються перешкоди для їх реалізації.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що вимоги позивача полягають у визнання протиправним та скасування висновку службового розслідування, проведеного з метою перевірки причин та обставин порушення службової дисципліни інспектором взводу №1 роти №2 батальйону №1 УПП в Харківській області ДПП лейтенантом поліції Локтіоновим Віталієм Євгеновичем та поліцейським взводу №1 роти №2 батальйону №1 УПП в Харківській області ДПП капралом поліції Бражником Романом Андрійовичем, від 23.08.2019 в частині притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 .
Відповідно до ч.1-3 ст. 14 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, затвердженого Законом України “Про Дисциплінарний статут Національної поліції України” від 15 березня 2018 року № 2337-VIII (далі Дисциплінарний статут), службове розслідування - це діяльність із збиранням, перевірки та оцінки матеріалів і відомостей про дисциплінарний проступок поліцейського.
Службове розслідування проводиться з метою своєчасного, повного та об'єктивного з'ясування всіх обставин вчинення поліцейським дисциплінарного проступку, встановлення причин і умов його вчинення, вини, ступеня тяжкості дисциплінарного проступку, розміру заподіяної шкоди та для підготовки пропозицій щодо усунення причин вчинення дисциплінарних проступків.
Службове розслідування призначається за письмовим наказом керівника, якому надані повноваження із застосування до поліцейського дисциплінарного стягнення.
Відповідно до ч.1 ст.15 Дисциплінарного статуту проведення службових розслідувань за фактом порушення поліцейським службової дисципліни здійснюють дисциплінарні комісії.
За результатами проведеного службового розслідування дисциплінарна комісія приймає рішення у формі висновку (ч.15 ст.15 Дисциплінарного статуту).
Частиною 4 статті 16 Дисциплінарного статуту передбачено, що службове розслідування вважається завершеним у день затвердження керівником, який призначив службове розслідування, чи особою, яка його заміщує, висновку за результатами службового розслідування.
У висновку за результатами службового розслідування зазначаються: 1) дата і місце складання висновку, прізвище та ініціали, посада і місце служби членів дисциплінарної комісії, що проводила службове розслідування; 2) підстава для призначення службового розслідування; 3) обставини справи, зокрема обставини вчинення поліцейським дисциплінарного проступку; 4) пояснення поліцейського щодо обставин справи; 5) пояснення інших осіб, яким відомі обставини справи; 6) пояснення безпосереднього керівника поліцейського щодо обставин справи; 7) документи та матеріали, що підтверджують та/або спростовують факт вчинення дисциплінарного проступку; 8) відомості, що характеризують поліцейського, а також дані про наявність або відсутність у нього дисциплінарних стягнень; 9) причини та умови, що призвели до вчинення проступку, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення, обставини, що знімають з поліцейського звинувачення; 10) висновок щодо наявності або відсутності у діянні поліцейського дисциплінарного проступку, а також щодо його юридичної кваліфікації з посиланням на положення закону; 11) вид стягнення, що пропонується застосувати до поліцейського у разі наявності в його діянні дисциплінарного проступку (ч.1 ст.19 Дисциплінарного статуту).
Відповідно до ч.7 ст. 19 Дисциплінарного статуту, у разі встановлення вини поліцейського за результатами проведеного службового розслідування видається письмовий наказ про застосування до поліцейського одного з видів дисциплінарного стягнення, передбаченого статтею 13 цього Статуту, зміст якого оголошується особовому складу органу поліції.
В силу ч.1 ст.20 Дисциплінарного статуту повноваження щодо застосування дисциплінарних стягнень мають керівники в межах, визначених цим Статутом.
Згідно з ч.1 ст.24 Дисциплінарного статуту, поліцейський має право оскаржити застосоване до нього дисциплінарне стягнення протягом місяця з дня його виконання (реалізації) шляхом подання рапорту до прямого керівника особи, яка застосувала дисциплінарне стягнення, а також шляхом звернення до суду в установленому порядку.
Вказаним нормам кореспондують приписи Порядку проведення службових розслідувань у Національній поліції України, затвердженого Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 07.11.2018 №893 (далі по тексту - Порядок № 893), відповідно до п.1 розділу IV якого, уповноважений керівник або особа, яка виконує його обов'язки, під час службового розслідування, зокрема, затверджує висновок службового розслідування та з урахуванням зібраних за результатами його проведення матеріалів приймає рішення, що може відрізнятися від запропонованого дисциплінарною комісією.
Зокрема, згідно з п.9 розділу VI Порядку № 893, враховуючи думку членів дисциплінарної комісії та на підставі поданих матеріалів службового розслідування уповноважений керівник може прийняти рішення про накладення на поліцейського іншого виду дисциплінарного стягнення, що відрізняється від запропонованого дисциплінарною комісією.
Виходячи із системного аналізу вищевказаних норм, висновок службового розслідування лише фіксує певні обставини та не є остаточним документом, який зобов'язує до вчинення будь-яких дій.
Як вірно зазначено судом першої інстанції, викладені у висновку службового розслідування судження є відображенням фактичних дій членів дисциплінарної комісії та їх особистої думки. Ці висновки не є обов'язковими ані для особи, стосовно якої проводилося розслідування, ані для керівника, який приймає рішення стосовно притягнення особи до дисциплінарної відповідальності. Останній оцінює викладені у висновку доводи членів комісії, яка здійснювала розслідування, і в разі наявності дисциплінарного проступку приймає рішення про притягнення особи до дисциплінарної відповідальності, при цьому, таке рішення може відрізнятися від того, що запропоноване дисциплінарною комісією у висновку службового розслідування.
Відтак, висновок службового розслідування не породжує для особи, стосовно якої проводилося розслідування, жодних правових наслідків, не є підставою для виникнення у неї будь-яких прав та обов'язків, а складення такого висновку є лише обов'язковою передумовою для прийняття керівником органу, де особа проходить службу, відповідного наказу щодо притягнення його до дисциплінарної відповідальності. Отже, висновок службового розслідування жодним чином не порушує права та інтереси такої особи.
Водночас, у разі встановлення вини поліцейського за результатами проведеного службового розслідування видається письмовий наказ про застосування до поліцейського одного з видів дисциплінарного стягнення, передбаченого статтею 13 Дисциплінарного статуту, і саме такий наказ має безпосередній вплив на стан суб'єктивних прав та обов'язків особи, відносно якої проводилося службове розслідування. У разі судового оскарження наказу про застосування до поліцейського дисциплінарного стягнення судом підлягають оцінці і підстави притягнення до дисциплінарної відповідальності, зокрема, судження, викладені у висновку службового розслідування.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 05.04.2019р. у справі № 817/3305/15.
Враховуючи викладене, висновок службового розслідування є виключно носієм інформації, та не є нормативно - правовим актом чи актом індивідуальної дії, а відтак не є рішенням суб'єкта владних повноважень в розумінні п.1 ч.1 ст.19 Кодексу адміністративного судочинства України.
Наведене виключає можливість розгляду позовних вимог, що полягають у визнанні протиправним та скасування Висновку службового розслідування від 23.08.2019 р. в частині притягнення до дисциплінарної відповідальності - ОСОБА_1 , у порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України.
Пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України передбачено, що суд відмовляє у відкритті провадження у справі якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Враховуючи викладене, колегія суддів, погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відмови у відкритті провадження в адміністративній справі про визнання протиправним та скасування висновку службового розслідування від 23.08.2019.
Доводи позивача про те, що судом першої інстанції не було вжито всіх заходів для повного та всебічного та об'єктивного дослідження всіх доказів, зокрема, не витребувано у відповідача наказу про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності, не є підставою для скасування оскаржуваної ухвали, оскільки позивачем не оскаржувався наказ про застосування дисциплінарного стягнення як акт індивідуальної дії, тому підстави для його витребування у суду були відсутні.
Посилання позивача на те, що копія наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності у нього відсутня, колегія суддів відхиляє, оскільки це не позбавляє ОСОБА_1 можливості звернутися до суду з позовом про скасування наказу, а не висновку службового розслідування.
Так, відповідно до ст.114 КАС України, суд за заявою учасника справи або особи, яка може набути статусу позивача, має забезпечити докази, якщо є підстави припускати, що засіб доказування може бути втрачений або збирання чи подання відповідних доказів стане згодом неможливим або утрудненим. Заява про забезпечення доказів може бути подана до суду як до, так і після подання позовної заяви. У разі подання заяви про забезпечення доказів до подання позовної заяви заявник повинен подати позовну заяву протягом десяти днів з дня постановлення ухвали про забезпечення доказів.
Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення фактичних обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин норми процесуального права.
Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду не спростовують.
Керуючись ч.4 ст.241, ст.ст.243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 326-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 29.10.2019 року по справі № 520/11264/19 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя (підпис)Т.С. Перцова
Судді(підпис) (підпис) В.Б. Русанова С.П. Жигилій
Повний текст постанови складено 10.12.2019 року