10 грудня 2019 року справа №360/2169/19
приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15
Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді Компанієць І.Д. (суддя-доповідач),
суддів Гайдара А.В., Казначеєва Е.Г.,
за участі секретаря судового засідання Сухова
представника позивача Слєсарєва І.Е.,
представників відповідачів Курганова В.С., Рудя В.В.,
розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Сєвєродонецької міської ради на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2019 року у справі №360/2169/19 (головуючий І інстанції Ірметова О.В.) за позовом ОСОБА_1 до Сєвєродонецької міської ради, секретаря міської ради Ткачука В'ячеслава Петровича про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на посаді,-
Позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправним і скасувати Рішення Сєвєродонецької міської ради VII скликання №3693 від 15.05.2019 «Про скасування рішення 54 - сесії Сєвєродонецької міської ради VII скликання від 22.12.2018 № 3009 «Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 »;
- визнати протиправним і скасувати Рішення Сєвєродонецької міської ради VII скликання № 3694 від 15.05.2019 «Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 »;
- визнати протиправним і скасувати розпорядження міського голови №150-К від 15.05.2019 «Про звільнення міського голови ОСОБА_1»;
- поновити ОСОБА_1 на посаді Сєвєродонецького міського голови з 16.05.2019 та допустити негайне виконання судового рішення;
- стягнути з Сєвєродонецької міської ради Луганської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу.
В обґрунтування позову зазначив, що рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 15.05.2019 у справі №360/2/19 за позовом ОСОБА_1 визнано протиправним та скасовано рішення Сєвєродонецької міської ради №3009 «Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 »; поновлено ОСОБА_1 на посаді Сєвєродонецького міського голови з 23.12.2018.
Не бажаючи поновлювати порушені права позивача та фактично виконувати судове рішення, 15.05.2019 Сєвєродонецькою міською радою, ще до ухвалення судом рішення про поновлення позивача на посаді міського голови, було прийнято ряд вищезазначених рішень та секретарем міської ради Ткачуком В.П. підписано розпорядження міського голови №150-К від 15.05.2019 «Про звільнення міського голови ОСОБА_1»
Зазначені рішення були прийняті Сєвєродонецькою міською радою та секретарем міської ради Ткачуком В.П. з грубим порушенням вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», Регламенту Сєвєродонецької міської ради VII скликання, з порушенням порядку скликання, проведення сесії та ухвалення рішень, у відсутність підстав, у зв'язку з чим підлягають скасуванню.
Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2019 року позов задоволено.
З урахуванням ухвали Луганського окружного адміністративного суду від 19.09.2019 року про виправлення описок, визнано протиправним та скасовано рішення Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання від 15 травня 2019 року № 3693 «Про скасування рішення 54-сесії Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання від 22.12.2018 №3009 «Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 ».
Визнано протиправним та скасовано рішення Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання №3694 від 15 травня 2019 року «Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 ».
Визнано протиправним та скасовано розпорядження секретаря міської ради Ткачука В.П. № 150-К від 15 травня 2019 року «Про звільнення міського голови ОСОБА_1»
Поновлено ОСОБА_1 на посаді Сєвєродонецького міського голови з 16 травня 2019 року.
Стягнуто з Сєвєродонецької міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 16 травня 2019 року по 09 вересня 2019 року у розмірі 40727,20 грн з відрахуванням установлених законом податків та інших обов'язкових платежів.
Допущено до негайного виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді Сєвєродонецького міського голови.
Допущено до негайного виконання рішення суду в частині стягнення на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу за один місяць у розмірі 9163,62 грн з відрахуванням установлених законом податків та інших обов'язкових платежів.
Не погодившись з судовим рішенням відповідач - Сєвєродонецька міська рада, звернувся з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування обставин справи, просив скасувати рішення, прийняти постанову, якою відмовити в задоволенні позову у повному обсязі.
Обґрунтування апеляційної скарги.
1. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді Сєвєродонецького міського голови, фактично позбавив дві тритини депутатів від загального складу ради їх дискреційних повноважень щодо висловлення недовіри міському голові, та позбавив раду виключного права на застосування абз.1 ч.2 ст.79 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні».
2. При прийнятті судом першої інстанції рішення взагалі не були досліджені мотиви та підстави дострокового припинення Сєвєродонецькою міською радою повноважень голови: систематичні порушення головою прав депутатів ради, норм Конституції України, прав і свобод громадян, не виконання своїх повноважень тощо.
Таким чином, суд першої інстанції прийняв незаконне та необґрунтоване рішення без надання оцінки всім аргументам учасників справи.
3. Крім цього, представник позивача - адковат Слєсарєв І.Е. в порушення вимог ч.3 ст.26 ЗУ «Про запобігання корупції», всупереч встановленій забороні, представляв інтереси особи у судових справах, в яких іншою стороною була Сєвєродонецька міська рада, тобто орган, в якому він працював на момент припинення зазначеної діяльності.
В судовому засіданні представники відповідачів підтримали доводи апеляційної скарги, просили скасувати судове рішення та відмовити в задоволенні позову у повному обсязі.
Представник позивача просив відмовити в задоволенні апеляційної скарги, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення учасників судового процесу, вивчивши матеріали справи, розглядаючи справу в межах доводів апеляційної скарги, суд встановив наступне.
Фактичні обставини справи.
ОСОБА_1 постановою Сєвєродонецької міської виборчої комісії Луганської області від 18 листопада 2015 року № 119 «Про реєстрацію ОСОБА_1 Сєвєродонецьким міським головою Луганської області» зареєстрований Сєвєродонецьким міським головою Луганської області (а.с. 85).
Рішенням Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання від 02 грудня 2015 року № 1 «Про підсумки виборів міського голови, які відбулись 15 листопада 2015 року» визнано повноваження ОСОБА_1 як новообраного Сєвєродонецького міського голови (а.с. 10).
Рішенням Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання від 10 травня 2019 року № 3542 «Про затвердження нової редакції Регламенту роботи міської ради VII скликання» затверджено нову редакцію Регламенту роботи Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання (а.с. 95-113).
Рішенням п'ятдесят четвертої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання від 22 грудня 2018 року № 3009 «Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 », заслухавши інформацію, надану депутатами Сєвєродонецької міської ради (додаток 1), в зв'язку з чисельними порушеннями Сєвєродонецьким міським головою ОСОБА_1 Конституції України, Законів України, прав і свобод громадян, не забезпечення здійснення наданих йому повноважень, керуючись частиною другою статті 79 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні, враховуючи результати таємного голосування, Сєвєродонецька міська рада: прийняла до відома інформацію, надану депутатами Сєвєродонецької міської ради (додаток 1); достроково припинила повноваження міського голови ОСОБА_1; обов'язки міського голови поклала на секретаря міської ради з 22 грудня 2018 року; надала секретарю міської ради право вчиняти дії від імені Сєвєродонецької міської ради без довіреності, у тому числі підписувати фінансові документи, у тому числі для подання в установи Державного казначейства та банківські установи тощо; уповноважила депутата Гавриленка А.А. представляти права та законні інтереси Сєвєродонецької міської ради в усіх судових заснуваннях при розгляді заяв (скарг, позовів тощо) щодо законності прийняття цього рішення з наданням йому усіх процесуальних прав та обов'язків, передбачених КАС України, КПК України, Цивільним кодексом України (а.с. 11, 86).
Рішенням Шістдесят четвертої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання №3693 від 15 травня 2019 року «Про скасування рішення 54 сесії Сєвєродонецької міської ради VII скликання від 22.12.2018 №3009 «Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 .» о 09 год. 41 хв., скасовано рішення п'ятдесят четвертої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради VII скликання від 22.12.2018 №3009 «Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 » і визнано його нечинним з 22.12.2018, та зазначено, що вважати повноваження міського голови ОСОБА_1 такими, що не були припинені з 22.12.2018; вирішено відділу бухобліку та звітності міської ради виплатити ОСОБА_1 середній заробіток за час його вимушеного прогулу з 22.12.2018 по 15.05.2019; контроль за виконанням даного рішення покладено на секретаря міської ради Ткачука В.П. та постійну комісію з питань законності, депутатської діяльності і етики міської ради, що також підтверджується протоколом поіменного голосування Сєвєродонецької міської ради від 15.05.2019 (а.с. 17, 23, 90).
Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 15 травня 2019 року визнано протиправним та скасовано рішення Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання від 22 грудня 2018 року № 3009 «Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 ». Поновлено ОСОБА_1 на посаді Сєвєродонецького міського голови з 23 грудня 2018 року. Стягнуто з Сєвєродонецької міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 23 грудня 2018 року по 15 травня 2019 року у розмірі 67258,10 грн з відрахуванням установлених законом податків та інших обов'язкових платежів, (а.с. 16).
На виконання рішення Луганського окружного адміністративного суду від 15 травня 2019 року, розпорядженням секретаря міської ради Ткачука В.П. від 15 травня 2019 року, поновлено ОСОБА_1 на посаді Сєвєродонецького міського голови з 23.12.2018 (а.с. 93).
Рішенням Шістдесят четвертої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання №3694 від 15 травня 2019 року «Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 о 10 год. 23 хв., в зв'язку з чисельними порушеннями Сєвєродонецьким міським головою ОСОБА_1 Конституції України, Законів України, прав і свобод громадян, не забезпечення здійснення наданих йому повноважень, керуючись частиною другою статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», враховуючи результати таємного голосування, Сєвєродонецька міська рада: достроково припинила повноваження міського голови ОСОБА_1; обов'язки міського голови поклала на секретаря міської ради Ткачука В.П. з 15 травня 2019 року; надала секретарю міської ради право вчиняти дії від імені Сєвєродонецької міської ради без довіреності, у тому числі підписувати фінансові документи, у тому числі для подання в установи Державного казначейства та банківські установи тощо; уповноважила депутата Гавриленка А.А. представляти права та законні інтереси Сєвєродонецької міської ради в усіх судових заснуваннях при розгляді заяв (скарг, позовів тощо) щодо законності прийняття цього рішення з наданням йому усіх процесуальних прав та обов'язків, передбачених КАС України, КПК України, Цивільним кодексом України; уповноважено секретаря міської ради Ткачука В.П. подати державному реєстратору відповідні документи та заяву для внесення змін до відомостей про юридичну особу (Сєвєродонецька міська рада), що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань; доручено секретарю міської ради Ткачуку В.П. підписати дане рішення; контроль за виконанням цього рішення покладено на секретаря міської ради Ткачува В.П. та постійну комісію з питань законності, депутатської діяльності і етики, що також підтверджується протоколом поіменного голосування Сєвєродонецької міської ради від 15.05.2019 (а.с. 18-19, 24, 91-92).
На виконання зазначеного рішення, розпорядженням секретаря міської ради Ткачука В.П. №150-к від 15 травня 2019 року «Про звільнення міського голови ОСОБА_1», звільнено 15.05.2019, у зв'язку з достроковим припиненням повноважень міського голови м.Сєвєродонецька ОСОБА_1 , ст.79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (а.с. 20, 94).
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що шістдесят четверта (позачергова) сесія Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання скликана, відкрита та проведена депутатами міської ради за відсутності передбачених законом підстав, тобто незаконно, її пленарні засідання призначені неповноважною особою та прийняті на пленарних засіданнях рішення підписані неповноважною особою, внаслідок чого рішення Сєвєродонецької міської ради, які оскаржує позивач, підлягають скасуванню.
Оскільки розпорядження секретаря міської ради, яке просить скасувати позивач, прийнято поза межами повноважень секретаря ради, воно також підлягає скасуванню.
Оцінка суду.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 1 Закону України від 07 червня 2001 року № 2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування» (далі Закон № 2493-III), служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.
Відповідно до абзацу другого статті 3 Закону № 2493-III посадами в органах місцевого самоврядування є виборні посади, на які особи обираються на місцевих виборах.
Як визначено абзацем другим частини першої статті 10 Закону № 2493-III прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється на посаду сільського, селищного, міського голови, старости в порядку, встановленому Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні»
Відповідно до статті 1 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон № 280/97-ВР) загальний склад ради - кількісний склад депутатів ради, визначений радою відповідно до закону; склад ради - кількість депутатів, обраних до відповідної ради, повноваження яких визнано і не припинено в установленому законом порядку.
Згідно з частинами першою, другою статті 12 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України.
На підставі статті 25 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Згідно з пунктом 16 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених цим Законом.
Відповідно до частини другої статті 42 Закону № 280/97-ВР у разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв'язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради, крім випадків дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідно до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації'або Закону України «Про правовий режим воєнного стану».
Секретар сільської, селищної, міської ради тимчасово здійснює зазначені повноваження з моменту дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови і до моменту початку повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону, або до дня відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на чергових місцевих виборах.
Як визначеною частиною третьою статті 42 Закону № 280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади(…)
Згідно з пунктами 2, 3, 8 частини четвертої статті 42 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова: організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; підписує рішення ради та її виконавчого комітету; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради.
Відповідно до частини першої статті 46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
На підставі частини четвертої, п'ятої статті 46 Закону № 280/97-ВР наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
Згідно частини шостої статті 46 Закону № 280/97-ВР у разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови (…) або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради (…).
У цих випадках сесія скликається: 1) якщо сесія не скликається сільським, селищним, міським головою (…) у строки, передбачені цим Законом; 2) якщо сільський, селищний, міський голова (…) без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених частиною сьомою цієї статті.
Відповідно до частини сьомої статті 46 Закону № 280/97-ВР сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради (…).
Як визначено частиною дев'ятою статті 46 Закону № 280/97-ВР у разі якщо посадові особи, зазначені у частинах четвертій та шостій цієї статті, у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу суб'єктів, зазначених у частині сьомій цієї статті, або у разі якщо такі посади є вакантними сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради.
На підставі частини десятої статті 46 Закону № 280/97-ВР рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.
Згідно частини одинадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради (…). У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради.
Частиною дванадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР визначено, що сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.
Відповідно до частини тринадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян (…)
Згідно частини п'ятнадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.
На підставі частини шістнадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР протоколи сесій сільської, селищної, міської ради, прийняті нею рішення підписуються особисто сільським, селищним, міським головою (…), у разі їх відсутності - відповідно секретарем сільської, селищної, міської ради (…), а у випадку, передбаченому частинами сьомою та восьмою цієї статті, - депутатом ради, який за дорученням депутатів головував на її засіданні.
Згідно з пунктами 1-4 частини третьої статті 50 Закону № 280/97-ВР секретар сільської, селищної, міської ради: у випадку, передбаченому частиною першою статті 42 цього Закону, здійснює повноваження сільського, селищного, міського голови; скликає сесії ради у випадках, передбачених частиною шостою статті 46 цього Закону; повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради; веде засідання ради та підписує її рішення у випадках, передбачених частиною шостою статті 46 цього Закону; організує підготовку сесій ради, питань, що вносяться на розгляд ради, забезпечує оприлюднення проектів рішень ради відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації та інших законів».
Відповідно до частин першої, другої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Відповідно до абзацу першого частини другої статті 79 Закону № 280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.
Частиною третьою статті 79 Закону № 280/97-ВР визначено, що повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності підстав, передбачених абзацом першим частини другої цієї статті, можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.
Порядок проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови визначається законом про місцеві референдуми.
Згідно з пунктом 3 частини одинадцятої статті 79 Закону № 280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови припиняються достроково, а відповідна особа звільняється з посади: з підстав, зазначених в абзаці першому частини другої цієї статті, - з дня прийняття місцевим референдумом або відповідною радою рішення про дострокове припинення повноважень.
Статтею 2.2 Регламенту Сєвєродонецької міської ради VIІ скликання, затвердженого рішенням Сєвєродонецької міської ради від 10 травня 2019 року № 3542 (далі Регламент Сєвєродонецької міської ради), який діяв на час виникнення спірних правовідносин, передбачено, що наступні сесії ради скликаються міським головою або іншими особами, згідно чинному законодавству та цього Регламенту. Чергова сесія Ради призначається, як правило, на останній четвер кожного місяця.
Статтею 2.3 Регламенту Сєвєродонецької міської ради визначено, що у разі невмотивованої відмови міського голови або неможливості ним скликати сесію ради, сесія скликається секретарем міської ради у випадках: 1) якщо сесія не скликається міським головою у строки, передбачені цим Регламентом; 2) якщо міський голова без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених у статті 2.4, 3) якщо посада міського голови є вакантною чи він відсторонений від виконання повноважень міського голови відповідно до закону.
Згідно до статті 2.4 Регламенту Сєвєродонецької міської ради позачергова сесія міської ради може бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету міської ради.
Як визначено статтею 2.6 Регламенту Сєвєродонецької міської ради у разі якщо міський голова, секретар ради не скликають сесію у двотижневий строк за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету міської ради або у разі якщо такі посади є вакантними, сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради.
Згідно з статтею 2.8 Регламенту Сєвєродонецької міської ради сесію міської ради відкриває і веде міський голова, а у випадках, передбачених статтею 2.3 - секретар ради. У випадку, передбачених статтею 2.6, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради, призначений більшістю від присутніх депутатів.
Статтею 2.16 Регламенту Сєвєродонецької міської ради передбачено, що засідання ради відкриває, веде і закриває міський голова чи секретар ради, а у випадках, передбачених статтею 2.6 Регламенту, депутат, визначений міською радою.
Головуючий на сесії відповідно до статті 2.15 Регламенту Сєвєродонецької міської ради:
1. Забезпечує виконання законодавчих актів України і цього Регламенту.
2. Керує засіданням ради, слідкує за додержанням кворуму сесії та прийнятого порядку її роботи.
3. Надає слово доповідачам, співдоповідачам і виступаючим на сесії в послідовності їх заяв; в разі порушення Регламенту має право попередити і зупинити виступаючого.
4. Надає (за погодженням з депутатами) слово для виступу в дебатах з питання, що розглядається, особам, які запрошені на сесію і записалися для виступу. При цьому депутати мають право на першочерговий виступ.
5. В разі необхідності змінює черговість надання слова виступаючим згідно з Регламентом.
6. Може за погодженням з депутатами продовжити час для виступу, а також змінити черговість виступів з поясненням мотивів змін.
7. Оголошує письмові запити, особисті заяви і довідки депутатів, надає депутатам слово для усних запитів, запитань та довідок, а також зауважень щодо ведення сесії, порядку денного.
8. Проводить голосування з питань, порядку денного і оголошує його результати.
9. При грубому порушенні порядку у сесійній залі, за поведінку, яка перешкоджає роботі ради, головуючий має право поставити на голосування міської ради питання щодо випровадження порушника з зали засідання за згодою більшості від присутніх.
10. Підписує протокол засідання сесії.
11. Організує проведення консультацій з постійними комісіями, депутатськими фракціями та групами з метою подолання розбіжностей і вирішенню інших питань, які виникають в ході роботи сесії.
При цьому, статтею 2.16 Регламенту Сєвєродонецької міської ради не передбачено повноважень головуючого на сесії призначати пленарні засідання ради.
Підсумовуючи викладене, аналіз Закону № 280/97-ВР та Регламенту Сєвєродонецької міської ради дає підстави для висновку, що скликати сесію міської ради мають право:
1) міський голова;
2) секретар міської ради у разі невмотивованої відмови міського голови або неможливості ним скликати сесію ради;
3) депутати міської ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійна комісія ради, якщо міський голова, секретар міської ради не скликають сесію у двотижневий строк за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу міської ради або у разі якщо такі посади є вакантними.
Як встановлено судом, шістдесят четверту (позачергову) сесію Сєвєродонецької міської ради скликано за пропозицією депутатів Сєвєродонецької міської ради.
Проте, депутати міської ради мають право скликати сесію лише у випадку відмови міського голови або секретаря міської ради скликати сесію за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради.
У порушення вищезазначених вимог Закону № 280/97-ВР 14.05.2019 на офіційному сайті Сєвєродонецької міської ради було опубліковано повідомлення депутатів Сєвєродонецької міської ради про скликання 15.05.2019 о 9:00 год. 64 (позачергової) сесії міської ради з одним питанням порядку денного: Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1
Матеріали справи не містять документального підтвердження звернення не менш як однієї третини депутатів до секретаря міської ради з пропозицією щодо скликання сесії, а також відмови вказаної особи скликати сесію за пропозицією депутатів.
За таких обставин суд погоджується з висновком суду першої інстанції про порушення порядку скликання шістдесят четвертої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради.
Дійсно, як свідчить стаття 46 Закону № 280/97-ВР , що у виняткових випадках рішення про скликання сесії ради може бути доведено до відома депутатів і населення не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.
Тобто, у вказаному випадку на сесії ради можуть бути розглянуті лише ті питання, розгляд яких потребував такого виняткового способу скликання сесії.
Позачергова сесія відповідно до повідомлення на офіційному веб-сайті Сєвєродонецької міської ради скликалась для розгляду питання про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1
Між тим, питання про скасування рішення 54-ї сесії Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання від 22.12.2018 №3009 «Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 » включено до порядку денного безпосередньо під час проведення пленарного засідання, що підтверджується протоколом 64 позачергової сесії від 15.05.2019 (а.с.162-173) та архівним записом 64 позачергової сесії Сєвєродонецької міської ради (https://www.youtube.com/channel/UCvi1lYc9lWighbLmkwBO8lQ/featured).
Таким чином, як правильно зазначив суд першої інстанції, на шістдесят четвертій (позачерговій) сесії Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання було розглянуто та вирішено питання, яке не внесено на розгляд цієї сесії Сєвєродонецької міської ради у встановленому законом порядку.
Крім цього, відповідно до вимог ч.11 ст.46 Закону №280/97-ВР сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради.
Проте секретар міської ради Ткачук В.П. є посадовою особою органу місцевого самоврядування, а не депутатом Сєвєродонецької міської ради, отже в даному випадку у нього були відсутні повноваження вести шістдесят четверту (позачергову) сесію Сєвєродонецької міської ради, що свідчить про незаконність проведення такої сесії.
Підсумовуючи викладене, суд приходить до висновку, що шістдесят четверта (позачергова) сесія Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання скликана, відкрита та проведена депутатами міської ради за відсутності передбачених законом підстав, тобто незаконно, її пленарні засідання призначені неповноважною особою та прийняті на пленарних засіданнях рішення підписані неповноважною особою, внаслідок чого рішення Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання від 15 травня 2019 року № 3694 «Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 » та рішення Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання від 15 травня 2019 року № 3693 «Про скасування рішення 54-сесії Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання від 22.12.2018 №3009 «Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1» є протиправними, що обумовлює їх скасування.
З огляду на зазначене, та відповідно до ст.50 Закону №280/97-ВР, яка містить вичерпний перелік повноважень секретаря міської ради, до яких не входить прийняття розпорядження про звільнення міського голови, суд першої інстанції правильно визнав протиправним та скасував розпорядження секретаря міської ради Ткачука В.П. №150-К від 15 травня 2019 року «Про звільнення міського голови ОСОБА_1»
Щодо доводів апеляційної скарги, що судом першої інстанції не були досліджені мотиви та підстави дострокового припинення Сєвєродонецькою міською радою повноважень голови: систематичні порушення головою прав депутатів ради, норм Конституції України, прав і свобод громадян, не виконання своїх повноважень.
Дійсно, суд першої інстанції в своєму рішенні зазначив, що оскільки рішення Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання від 15 травня 2019 року № 3694 «Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 » прийнято на незаконній шістдесят четвертій (позачерговій) сесій, у рамках даної адміністративної справи суд не надає правову оцінку наявності/відсутності підстав, передбачених абзацом першим частини другої статті 79 Закону № 280/97-ВР, з яких повноваження міського голови були припинені достроково за рішенням міської ради.
Проте, порушення порядку скликання, відкриття та проведення сесії ради за відсутності передбачених законом підстав, призводить до визнання протиправними рішень, прийнятих на такій сесії ради та відсутності правових наслідків такої сесії.
Таким чином, незаконно проведена сесія ради нівелює мотиви та підстави дострокового припинення повноважень Сєвєродонецького міського голови, навіть за умови, що вони мали місце.
На підставі викладеного є неприйнятими доводи апелянта про не дослідження судом першої інстанції мотивів та підстав дострокового припинення Сєвєродонецькою міською радою повноважень голови.
Щодо доводів апеляційної скарги про втручання суду першої інстанції в дискреційні повноваження депутатів ради щодо висловлення недовіри міському голові суд зазначає наступне.
Відповідно до частини першої статті 235 Кодексу законів про працю України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв'язку з повідомленням про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.
Частиною другою статті 235 Кодексу законів про працю України визначено, що при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року, не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
При цьому закон не наділяє орган, який розглядає трудовий спір, повноваженнями на обрання іншого способу захисту трудових прав, ніж зазначені в частині першій статті 235, статті 240-1 Кодексу законів про працю України, а відтак встановивши, що звільнення відбулось із порушенням установленого законом порядку, суд зобов'язаний поновити працівника на попередній роботі.
В межах спірних правовідносин відповідно до статті 235 Кодексу законів про працю України ефективним способом захисту порушеного права позивача є визнання протиправними та скасування оскаржених рішень відповідача та поновлення позивача на посаді, з якої його було звільнено незаконно.
Отже, суд першої інстанції обрав правильний спосіб захисту порушеного права позивача та поновив його на посаді Сєвєродонецького міського голови, тому суд не приймає доводи апелянта про втручення в дискреційні повноваження депутатів ради з цього питання.
Стосовно доводів апелянта про конфлікт інтересів представника позивача з огляду на приписи ст..26 Закону України «Про запобігання корупції» суд зазначає, що ці доводи не тягнуть за собою підстав для скасування чи зміни судового рішення.
Між тим, статтею 58 КАС України визначено осіб, які не можуть бути представниками у суді.
Так, не може бути представником в суді особа, яка бере участь у справі як секретар судового засідання, експерт, спеціаліст, перекладач та свідок, або є помічником судді, що розглядає справу.
Особа не може бути представником, якщо вона у цій справі представляє або представляла іншу особу, інтереси якої у цій справі суперечать інтересам її довірителя.
Судді, прокурори, слідчі, працівники підрозділів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, не можуть бути представниками в суді, крім випадків, коли вони діють від імені відповідних органів, що є стороною або третьою особою у справі, чи як законні представники сторони чи третьої особи.
Отже, відсутні підстави вважати, що представник позивача не може представляти його інтереси в суді.
Дійсно, стаття 26 Закону України «Про запобігання корупції» передбачає обмеження щодо діяльності осіб після того, як вони звільнилися з посад або іншим чином припинили діяльність, пов'язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування. Обмеження стосуються осіб, які займали посади, що передбачають виконання функцій держави або місцевого самоврядування, і зазначені у пункті 1 частини першої статті 3 Закону України «Про запобігання корупції».
Строк дії таких обмежень - один рік з моменту припинення служби.
При цьому, стаття 28 Закону України «Про запобігання корупції» визначає обов'язок вживати заходів щодо недопущення виникнення реального, потенційного конфлікту інтересів, повідомляти про наявність конфлікту інтересів осіб, у разі існування саме у них реального чи потенційного конфлікту інтересів, чи сумнівів у його наявності.
Отже, саме відповідач повинен вчинити дії, визначені статтею 28 зазначеного Закону, в разі наявності у нього конфлікту інтересів із ОСОБА_5 та повідомити про це визначений законом орган, до повноважень якого відносяться ці питання.
До повноважень та компетенції суду не відноситься встановлення наявності або відсутності реального чи потенційного конфлікту інтересів.
Відповідно до ч.1 ст.308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обгрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів і вимог апеляційної скарги.
Оскільки судове рішення не оскаржується в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та негайного виконання, тому суд апеляційної інстанції переглядає судове рішення в межах доводів апеляційної скарги. В іншій частині судове рішення апеляційному перегляду не підлягає і має бути залишено без змін.
Згідно ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
За приписами пункту 1 частини 1 статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвали судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Оскільки судом першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги правильно встановлені обставини справи, судове рішення в цій частині є обґрунтованим, ухваленим з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.
Керуючись статтями 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 327, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Сєвєродонецької міської ради на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2019 року у справі №360/2169/19 - залишити без задоволення.
Рішення Луганського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2019 року у справі №360/2169/19 - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття 10 грудня 2019 року.
Касаційна скарга на судове рішення подається протягом тридцяти днів до Верховного Суду з дня складання повного судового рішення.
Повне судове рішення складено 10 грудня 2019 року.
Головуючий суддя І.Д. Компанієць
Судді А.В. Гайдар
Е.Г. Казначеєв