Іменем України
04 грудня 2019 року
Київ
справа №813/5586/15
адміністративне провадження №К/9901/12992/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Стеценка С.Г.,
суддів Рибачук А. І., Тацій Л. В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Львівського комунального підприємства "Залізничнетеплоенерго" до Кабінету Міністрів України, третя особа - Публічне акціонерне товариство "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України", про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, касаційне провадження в якій відкрите за касаційною скаргою Львівського комунального підприємства "Залізничнетеплоенерго" на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.08.2016 (головуючий суддя Данилишин В. М., судді Качур І. А., Келеберда В. І.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06.12.2016 (головуючий суддя Твердохліб В. А., судді: Ганечко О. М., Губська О. М.),
I. Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2015 року Львівське комунальне підприємство "Залізничнетеплоенерго" (далі - ЛКП "Залізничнетеплоенерго", Підприємство, позивач) звернулося з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - КМУ), третя особа - Публічне акціонерне товариство "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" (далі - ПАТ «НАК «Нафтогаз України»), в якому просило: визнати протиправною бездіяльність відповідача в частині невиконання вимог частини тринадцятої статті 18 Закону України від 08.07.2010 №2467-VI «Про засади функціонування ринку природного газу» (далі - Закон №2467-VI), яка доповнена Законом України від 14.05.2015 №423-VIII «Про внесення змін до деяких законів України щодо стабілізації фінансового стану Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» (далі - Закон №423-VIII) щодо затвердження відповідачем форми типового договору про реструктуризацію заборгованості за спожитий природний газ у 2014 році; зобов'язати відповідача виконати приписи частини тринадцятої статті 18 Закону №2467-VI, яка доповнена Законом №423-VIII щодо затвердження КМУ форми типового договору про реструктуризацію заборгованості за спожитий природний газ у 2014 році.
2. Вимоги позовної заяви обґрунтовувались тим, що відповідачем, на думку Підприємства, допущено протиправну бездіяльність щодо виконання вимоги частини тринадцятої статті 18 Закону №2467-VI, а саме - не затверджено форму типового договору про реструктуризацію заборгованості за спожитий природний газ у 2014 році, у зв'язку з чим позивач був позбавлений можливості скористатись передбаченим вказаним законом правом на реструктуризацію заборгованості за спожитий газ.
II. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.08.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 06.12.2016, відмовлено у задоволенні позову.
4. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що твердження позивача щодо невиконання КМУ вимог частини тринадцятої статті 18 Закону №2467-VI засновані на помилковому розумінні вказаної правової норми, якою, як встановлено судовим розглядом, не було зобов'язано Уряд України вчинити дії щодо затвердження форми типового договору про реструктуризацію заборгованості за спожитий природний газ у 2014 році, крім того суди зазначили, що час ухвалення рішення у цій справі названий вище Закон втратив свою чинність.
III. Короткий зміст вимог касаційної скарги, узагальнені доводи особи, яка її подала, а також узагальнений виклад позиції інших учасників справи
5. Не погодившись із наведеними вище судовими рішеннями позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати і задовольнити позов.
6. В обґрунтуванні касаційної скарги позивач, посилаючись на доводи, аналогічні викладеним у позовній заяві, наполягає на помилковості висновків судів попередніх інстанцій щодо відсутності підстав для задоволення позову, а відтак вказує на незаконність і необґрунтованість ухвалених ними судових рішень, які, на його думку, підлягають скасуванню.
7. Інші учасники справи своїм правом на подання заперечень на касаційну скаргу не скористались.
IV. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 28.12.2016 відкрите касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
9. В подальшому справа передана до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до підпункту 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
10. За правилами підпункту 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
11. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Гімона М. М., суддів: Бучик А. І., Мороз Л. Л.
12. У зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Гімона М. М. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №14), на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Рибачука А. І., Тацій Л. В.
13. Ухвалою Верховного Суду від 02.12.2019 справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження з 04.12.2019.
V. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій
14. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ЛКП "Залізничтеплоенерго" як юридична особа зареєстроване 27.11.2002. Основним напрямком діяльності Підприємства згідно статуту є, зокрема, виробництво, транспортування і реалізація теплової енергії для опалення і гарячого водопостачання житлового фонду, об'єктів соціально-культурного та промислово-виробничого призначення міста та підприємницької діяльності.
15. У позовній заяві стверджується, що ЛКП "Залізничтеплоенерго" погасило заборгованість, яка передбачена Законом №423-VIII, а реструктуризацію заборгованості за спожитий природній газ у 2014 році та списання пені, штрафних і фінансових санкцій здійснити неможливо через відсутність постанови КМУ про затвердження типової форми договору про реструктуризацію заборгованості за спожитий природній газ перед ПАТ «НАК «Нафтогаз України».
VI. Позиція Верховного Суду
16. Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Правові, економічні та організаційні засади функціонування ринку природного газу визначав Закон №2467-VI (втратив чинність з 01.10.2015).
18. Згідно з положеннями частини тринадцятої статті 18 Закону №2467-VI, доповненою згідно із Законом №423-VIII, заборгованість теплогенеруючих та/або теплопостачальних організацій за природний газ, спожитий в період з 1 січня 2014 року до 31 грудня 2014 року (без урахування пені, штрафних та фінансових санкцій, що підлягають стягненню на підставі рішення суду), не погашена на день набрання чинності Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо стабілізації фінансового стану Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України", підлягає реструктуризації шляхом розстрочення на 24 місяці на підставі типового договору про реструктуризацію заборгованості.
19. Ця реструктуризація здійснюється за умови погашення в трьохмісячний строк з дня набрання чинності Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо стабілізації фінансового стану Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України" теплогенеруючими та/або теплопостачальними організаціями заборгованості за природний газ, спожитий до 1 січня 2014 року (без урахування пені, штрафних та фінансових санкцій, що підлягають стягненню на підставі рішення суду), що залишилася непогашеною на день набрання чинності Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо стабілізації фінансового стану Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України".
20. Зазначені пені, штрафні та фінансові санкції підлягають списанню та не можуть бути предметом подальшого продажу за умови виконання вимог цієї частини.
21. У типовому договорі про реструктуризацію заборгованості визначаються, зокрема, порядок реструктуризації і погашення заборгованості, загальна сума реструктуризованої заборгованості, строк її погашення, розмір щомісячних платежів, права та обов'язки сторін.
22. Форма типового договору про реструктуризацію заборгованості затверджується Кабінетом Міністрів України.
23. В свою чергу, виходячи з буквального тлумачення положень вищезгаданої правової норми, Урядові України було встановлено повноваження стосовно затвердження типового договору про реструктуризацію заборгованості за природний газ, спожитий до 1 січня 2014 року, сторонами якого є ПАТ «НАК «Нафтогаз України» й відповідна теплогенеруюча та/або теплопостачальна організація, при цьому законодавцем на КМУ не було покладено зобов'язання щодо розробки форми зазначеного договору або ж прийняття певного нормативно-правового акту.
24. Колегія суддів зауважує, що Конституція України у частині другій статті 19 закріплює правило, згідно з яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. З аналізу зазначеної норми Основного Закону України вбачається, що діяльність органів державної влади (у даному випадку КМУ) здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом" або, інакше кажучи, «дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб'єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
26. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб'єктів до конституційно-правової відповідальності.
27. При цьому, як протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень слід розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
28. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов'язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків.
29. Разом з тим, як вказано вище, у відповідача не виникло заснованих на законі правових підстав для вчинення дій, про які іде мова у позовній заяві, відтак, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про безпідставність вимоги позовної заяви стосовно визнання протиправною спірної бездіяльності Уряду, а також похідної вимоги стосовно зобов'язання КМУ затвердити форму типового договору, визначеного у частині тринадцятій статті 18 Закону №2467-VI, який, до того ж, втратив чинність станом на день ухвалення судового рішення у цій справі по суті заявлених Підприємством позовних вимог.
30. Колегія суддів також констатує, що суди першої та апеляційної інстанцій обґрунтовано відхилили посилання позивача на пункт 2 розділу II. Прикінцеві положення Закону №423-VIII, яким на Кабінет Міністрів України покладено обов'язок у місячний строк з дня набрання чинності цим Законом прийняти нормативно-правові акти, передбачені цим Законом, оскільки типовий договір, про який ідеться у частині тринадцятій статті 18 Закону №2467-VI, за своїми ознаками, суттю і правовою природою не є нормативно-правовим актом.
31. Ураховуючи викладене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах вимог і доводів касаційної скарги, згідно встановленого КАС України обсягу повноважень суду касаційної інстанції та в контексті встановлених судами обставин справи, не виявив неправильного застосування судами норм матеріального або порушень норм процесуального права, а відтак не вбачає наявності підстав для скасування оскаржуваних судових рішень, які ухвалені відповідно до закону.
32. За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
33. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд
Касаційну скаргу Львівського комунального підприємства "Залізничнетеплоенерго" залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.08.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06.12.2016 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
С. Г. Стеценко,
А. І. Рибачук,
Л. В. Тацій,
Судді Верховного Суду