Іменем України
05 грудня 2019 року
Київ
справа № 639/6371/16-а
провадження № К/9901/7452/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до управління Пенсійного фонду України у Жовтневому районі м. Харкова про визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Жовтневого районного суду м. Харкова у складі судді Гаврилюк С.М. від 14 вересня 2016 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мельнікової Л.В., Бартош Н.С., Донець Л.О. від 15 листопада 2016 року,
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до управління Пенсійного фонду України у Жовтневому районі м. Харкова про визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень, в якому просила:
- визнати протиправним рішення управління Пенсійного фонду України в Жовтневому районі м. Харкова щодо відмови ОСОБА_1 у перерахунку пенсії посадової особи місцевого самоврядування з 1 грудня 2015 року у зв'язку з підвищенням зарплати державних службовців згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2015 року № 1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів»;
- зобов'язати управління Пенсійного фонду України у Жовтневому районі м. Харкова перерахувати ОСОБА_1 пенсію посадової особи місцевого самоврядування з 1 грудня 2015 року відповідно до довідки управління з будівництва, ремонту та реконструкції департаменту будівництва та шляхового господарства Харківської міської ради про заробітну плату від 2 серпня 2016 року № 01-38, у зв'язку з підвищенням зарплати державних службовців згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2015 року № 1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів» із збереженням відсотка нарахування пенсії на момент її перерахунку у зв'язку із звільненням з посади посадової особи місцевого самоврядування у розмірі 90 % у загальній сумі 5774,46 грн.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Постановою Жовтневого районного суду м. Харкова від 14 вересня 2016 року у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 було відмовлено.
3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до статті 90 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII, який набрав чинності з 1 травня 2016 року, пенсійне забезпечення державних службовців здійснюється відповідно до Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування». Законом України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» не передбачено підстав для перерахунку пенсії, як підвищення заробітної плати працюючих державних службовців.
Отже, враховуючи приписи статті 90 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII та Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», з 1 травня 2016 року відсутні підстави для перерахунку пенсії державним службовцям у зв'язку з підвищенням заробітної плати працюючих державних службовців.
Оскільки позивачка звернулась до відповідача із заявою про перерахунок пенсії після 1 травня 2016 року, тобто після набрання чинності Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII, тому управління Пенсійного фонду України в Жовтневому районі м. Харкова обґрунтовано прийняло рішення про відмову в перерахунку пенсії.
4. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 було задоволено частково.
Постанову Жовтневого районного суду м. Харкова від 14 вересня 2016 року скасовано в частині відмови у задоволені позовної вимоги про визнання протиправним рішення управління Пенсійного фонду України в Жовтневому районі м. Харкова від про відмову в перерахунку пенсії та прийнято цій частині нову постанову, яким визнано протиправним та скасовано рішення управління Пенсійного фонду України в Жовтневому районі м. Харкова від 5 серпня 2016 року про відмову в перерахунку пенсії ОСОБА_1
Зобов'язано управління Пенсійного фонду України в Жовтневому районі м. Харкова повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про перерахунок пенсії від 4 серпня 2016 року.
В іншій частині постанову Жовтневого районного суду м. Харкова від 14 вересня 2016 року залишено без змін.
5. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що згідно із пунктом 4.3 Порядку подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій відповідно до Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» рішення органу про призначення пенсії, перерахунок та поновлення виплати раніше призначеної пенсії, а також про переведення з одного виду пенсії на інший візується спеціалістом, який його підготував, та спеціалістом, який його перевірив. Рішення підписується начальником управління (заступником начальника управління відповідно до розподілу обов'язків) та завіряється печаткою управління.
Дана норма регламентує порядок підписання рішень пенсійного органу про призначення, перерахунок та поновлення виплати раніше призначеної пенсії, а також про переведення з одного виду пенсії на інший.
Отже, пункт 4.3 Порядку не визначає порядок підписання рішень пенсійного органу про відмову в призначенні пенсії.
Відповідачем не надано беззаперечних доказів щодо повноважень працівників пенсійного органу на прийняття та підписання рішення від 5 серпня 2016 року про відмову в перерахунку пенсії позивача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернулась із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Жовтневого районного суду м. Харкова від 14 вересня 2016 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року та ухвалити нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 з вересня 2000 року перебуває на обліку в управлінні Пенсійного фонду України у Жовтневому районі м. Харкова і отримує пенсію посадової особи місцевого самоврядування згідно Закону України «Про державну службу».
4 серпня 2016 року ОСОБА_1 звернулась управління Пенсійного фонду України у Жовтневому районі м. Харкова із заявою про перерахунок з 1 грудня 2015 року надавши довідку управління з будівництва, ремонту та реконструкції департаменту будівництва та шляхового господарства Харківської міської ради про заробітну плату від 2 серпня 2016 року № 01-38.
Управління Пенсійного фонду України в Жовтневому районі м. Харкова рішенням від 5 серпня 2016 року, оформленого протоколом № 30, відмовило позивачці у перерахунку пенсії, оскільки з 1 червня 2015 року скасовуються норми щодо пенсійного забезпечення осіб, яким пенсії призначаються відповідно до Закону України «Про державну службу».
8. Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом.
9. Касаційна скарга обґрунтована тим, що згідно з приписами статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи. Звуження змісту та обсягу прав на пенсійне забезпечення шляхом прийняття нових законів або шляхом внесення змін до чинних законів, відповідно до вимог статті 22 Конституції України, не допускається.
10. Відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Жовтневого районного суду м. Харкова від 14 вересня 2016 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду увід 15 листопада 2016 року управлінням Пенсійного фонду України у Жовтневому районі м. Харкова не подано.
11. Відповідно до статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
12. Згідно з статтею 22 Конституції України, права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
13. Відповідно до статті 19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. У пункті 28 рішення Європейського суду з прав людини "Валентина Ніканорівна Великода проти України" від 3 червня 2014 року (заява № 43331/12) зазначено про те, що зменшення розміру пенсійного забезпечення не є порушенням права власності у розумінні Протоколу № 1, оскільки таке зменшення відбувається шляхом внесення законодавчих змін до акта, яким встановлено таке право власності. Суд зауважив, що першою і найважливішою вимогою статті 1 Протоколу № 1 є те, що будь-яке втручання з боку державних органів в мирне володіння майном, повинно бути законним і що воно повинне переслідувати законну мету в інтересах суспільства. Будь-яке втручання також повинно бути пропорційним переслідуваній меті. Іншими словами, необхідно знайти справедливий баланс до вимог загальних інтересів спільноти та вимог захисту основних прав особистості. Необхідний баланс не буде знайдений, якщо особі або особам доводиться нести індивідуальний і надмірний тягар. Зменшення розміру пенсії могло бути обумовлено міркуваннями економічної політики та фінансових труднощів, з якими зіткнулася Україна.
15. Відповідно до статті 37 Закону України «Про державну службу» № 3723-ХІІ, на одержання пенсії державних службовців мають право особи, які досягли встановленого законодавством пенсійного віку, за наявності страхового стажу для чоловіків - не менше 25 років, для жінок - не менше 20 років, у тому числі стажу державної служби - не менше 10 років, та які на час досягнення пенсійного віку працювали на посадах державних службовців, а також особи, які мають не менше 20 років стажу роботи на посадах, віднесених до категорій посад державних службовців, - незалежно від місця роботи на час досягнення пенсійного віку. Пенсія державним службовцям призначається в розмірі 80 відсотків від сум їх заробітної плати, на які нараховуються страхові внески на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування, без обмеження граничного розміру пенсії.
16 Частина перша статті 37-1 Закону України «Про державну службу» № 3723-ХІІ у редакції, чинній до 1 січня 2015 року, передбачала, що у разі підвищення розміру заробітної плати працюючим державним службовцям, а також у зв'язку із набуттям особою права на пенсійне забезпечення державного службовця за цим Законом відповідно здійснюється перерахунок раніше призначених пенсій.
17. Законом України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» статтю 37-1 Закону України «Про державну службу» № 3723-ХІІ викладено у новій редакції, згідно з якою умови та порядок перерахунку призначених пенсій державним службовцям визначаються Кабінетом Міністрів України.
18. Пунктами 4, 5 постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2000 року № 865 «Про деякі питання вдосконалення визначення розмірів заробітку для обчислення пенсії» передбачено, що у разі підвищення розміру заробітної плати працюючим державним службовцям заробітна плата для перерахунку пенсії пенсіонерам, яким пенсія призначена з дня набрання чинності Законом України «Про державну службу» № 3723-ХІІ, визначається в такому порядку:
1) пенсіонерам, які на момент перерахунку пенсії продовжують працювати на посаді, з якої призначено пенсію, - на підставі поданої довідки про одержувану заробітну плату на момент перерахунку;
2) іншим пенсіонерам - на підставі документів, поданих на час перерахунку, виходячи із сум заробітної плати, яку одержує працюючий державний службовець на відповідній посаді, з якої призначено (перераховано) пенсію, на момент виникнення права на перерахунок.
Перерахунок пенсій провадиться з місяця підвищення розміру заробітної плати працюючого державного службовця на підставі поданої заяви та довідок, виданих державними органами за останнім місцем роботи. Форма довідки про заробітну плату, що подається для призначення (перерахунку) пенсії державним службовцям, затверджується правлінням ПФУ за погодженням з Мінсоцполітики.
19. Постановою Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2015 року № 1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів» пункт 4 постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2000 року № 865 «Про деякі питання вдосконалення визначення розмірів заробітку для обчислення пенсії» виключено, а пункт 5 викладено в такій редакції: «форма довідки про заробітну плату, що подається для призначення пенсії державним службовцям, затверджується правлінням Пенсійного фонду України за погодженням з Міністерством соціальної політики».
20. 10 грудня 2015 року прийнято новий закон, який регулює відносини, що виникають у зв'язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, - Закон України «Про державну службу» № 889-VIII.
21. У зв'язку з набуттям з 1 травня 2016 року чинності Законом України «Про державну службу» № 889-VIII, положення Закону України «Про державну службу» № 3723-XII втратили чинність, в тому числі норми, якими було врегульоване пенсійне забезпечення державних службовців (крім статті 37, що застосовується до осіб, зазначених у пунктах 10 і 12 розділу XI Закону № 889-VIII).
22. Відповідно до статті 90 Закону України «Про державну службу» № 889-VIII, пенсійне забезпечення державних службовців здійснюється відповідно до Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» № 1058-IV.
23. Верховний Суд України у постанові від 7 листопада 2017 року у справі № 21-953а17 та Верховний Суд у постанові від 28 березня 2018 року у справі № К/9901/29800/18 висловили свою позицію стосовно перерахунку пенсії у зв'язку із прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2015 року № 1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів» та Закону України «Про державну службу» № 889-VIII. Суди вказали на відсутність правових підстав перерахунку з 1 грудня 2015 року пенсії державного службовця відповідно до Закону України «Про державну службу» № 3723-ХІІ.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції
24. Ураховуючи наведені вище положення джерел права, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що з 1 грудня 2015 року - початку застосування постанови Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2015 № 1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів», якою пункт 4 постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2000 року № 865 «Про деякі питання вдосконалення визначення розмірів заробітку для обчислення пенсії» виключено, а її пункт 5 викладено в іншій редакції, та у зв'язку з набранням у подальшому чинності Законом України «Про державну службу» № 889-VIII, яким по-іншому врегульовані правовідносини, пов'язані із пенсійним забезпеченням державних службовців, пенсії, призначені за статтею 37 Закону України «Про державну службу» № 3723-XII, не підлягають перерахунку у зв'язку з підвищенням розміру заробітку працюючих державних службовців.
25. Ані Закон України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII, яким, зокрема, статтю 37-1 Закону України «Про державну службу» № 3723-ХІІ викладено у новій редакції, ані стаття 90 Закону України «Про державну службу» № 889-VIII, не визнані неконституційними Конституційним Судом України, який до того ж у Рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 вказав, що одним із визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень.
26. З урахуванням такого елемента принципу верховенства права, як пропорційність (розмірність) Конституційний Суд України зазначив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними, а оскільки держава зобов'язана регулювати економічні процеси, встановлювати й застосовувати справедливі та ефективні форми перерозподілу суспільного доходу з метою забезпечення добробуту всіх громадян, то механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження справедливого балансу між інтересами окремих осіб і інтересами всього суспільства. При цьому зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.
27. Оскільки законодавством, чинним на час звернення ОСОБА_2 за перерахунком розміру пенсії, не було передбачено можливість її перерахунку у зв'язку з підвищенням розміру заробітку працюючих державних службовців, у відповідача не було правових підстав для здійснення такого перерахунку.
28. Зазначена правова позиція в цій категорії справ висловлена Верховним Судом у постанові від 10 липня 2018 року у справі № 703/4571/16-а.
29. Водночас, частиною 1 статті 44 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» визначено, що заява про призначення (перерахунок) пенсії та необхідні документи подаються до територіального органу Пенсійного фонду або до уповноваженого ним органу чи уповноваженій особі в порядку, визначеному правлінням Пенсійного фонду за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах трудових відносин, соціального захисту населення, особисто або через представника, який діє на підставі виданої йому довіреності, посвідченої нотаріально.
30. Відповідно до частини 5 статті 45 Закону «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» документи про призначення (перерахунок) пенсії розглядає територіальний орган Пенсійного фонду та не пізніше 10 днів з дня їх надходження приймає рішення про призначення (перерахунок) або про відмову в призначенні (перерахунку) пенсії.
31. Аналогічні положення передбачено і у пункті 4.3 Порядку подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій відповідно до Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», затвердженого постановою правління Пенсійного Фонду України від 25 листопада 2005 року № 22-1.
32. На переконання Верховного Суду рішення управління Пенсійного фонду України у Жовтневому районі м. Харкова, оформлене у вигляді протоколу про розгляд спірних питань при призначенні (перерахунку) пенсій від 5 серпня 2016 року прийнято та підписано належною особою. Форма та зміст вказаного рішення відповідають вимогам законності та обґрунтованості, містить мотивований висновок, - відмову у здійснені перерахунку пенсії.
33. Висновок суду апеляційної інстанції що розгляд заяви позивача відбувся не у спосіб, визначений Законом України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», у зв'язку з чим, відповідач має повторно розглянути заяву позивача від 4 серпня 2016 року, є помилковим та ґрунтується на надмірному формалізмі. Такий надмірний формалізм суду апеляційної інстанції не відповідає завданням адміністративного судочинства та не може забезпечити позивачу ефективний спосіб захисту його прав, у розумінні статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.
34. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 5 вересня 2018 року у справі № 643/7576/17.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
35. Відповідно до статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
36. Виходячи з викладеного, та враховуючи встановлені по справі обставини, колегія суддів доходить висновку про те, що у зв'язку із неправильним застосуванням судом апеляційної інстанції норм матеріального права постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року підлягає скасуванню, а постанова Жовтневого районного суду м. Харкова від 14 вересня 2016 року залишенню в силі.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року скасувати.
Постанову Жовтневого районного суду м. Харкова від 14 вересня 2016 року залишити в силі.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
судді Я.О. Берназюк
І.В. Желєзний