Іменем України
05 грудня 2019 року
м. Київ
справа №826/6761/17
адміністративне провадження №К/9901/4358/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції справу № 826/6761/17
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства аграрної політики та продовольства України (далі - Мінагрополітики), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: Державне підприємство (далі - ДП) «Благодатне», Кабінет Міністрів України (далі - КМУ), Регіональне відділення Фонду державного майна України по Харківській області (далі - Регіональне відділення ФДМУ, ФДМУ відповідно), про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Мінагрополітики
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.08.2018, ухвалене у складі колегії суддів: головуючого судді Качура І.А., суддів Келеберди В.І., Федорчука А.Б. та
постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.01.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Костюк Л.О., суддів Бужак Н.П., Кузьменка В.В., -
І. РУХ СПРАВИ
1. 20.05.2017 ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, в якому просила:
визнати протиправною бездіяльність Мінагрополітики, пов'язану з непередачею Регіональному відділенню ФДМУ управління майном ДП «Благодатне»;
зобов'язати Мінагрополітики передати Регіональному відділенню ФДМУ управління майном ДП «Благодатне».
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 вказала на те, що відповідачем протиправно затягується у часі проведення приватизації ДП «Благодатне», у зв'язку з чим порушуються її право на отримання земельної частки, гарантоване статтею 25 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 14.08.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.01.2019, частково задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправною бездіяльність Мінагрополітики, пов'язану з непередачею Регіональному відділенню ФДМУ управління майном ДП «Благодатне»;
у задоволені інших позовних вимог - відмовив.
3. 12.02.2019 Мінагрополітики звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанції норм матеріального та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.08.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.01.2019, ухвалити нове - про відмову у задоволенні позовних вимог.
5. Верховний Суд ухвалою від 14.03.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.
6. 05.04.2019 від ДП «Благодатне» до суду касаційної інстанції надійшов відзив на зазначену касаційну скаргу, в якому третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача, просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані відповідачем рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
7. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.06.2019 № 731/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями, у зв'язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М.І. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №13), що унеможливлює його участь у розгляді даної справи.
8. Протоколом розподілу справи від 13.06.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І. - головуючий суддя, судді: Бучик А.Ю., Стеценко С.Г.
9. Ухвалою судді Верховного Суду від 18.06.2019 прийнято зазначену касаційну скаргу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. ОСОБА_1 працює в ДП «Благодатне» оператором машинного набору.
ДП «Благодатне» підпорядковане Мінагрополітики та розташоване за адресою: вул. Жовтнева 16, с. Благодатне Зміївського району Харківської області.
ДП «Благодатне» є сільгоспвиробником, за яким на праві постійного користування, закріплено 5502, 6 га землі сільськогосподарського призначення, що підтверджується Актом на право постійного користування земельною ділянкою серія № ХР-12-00-002658, виданим Зміївською районною радою Зміївського району Харківської області 29.12.1997.
Постановою КМУ від 12.05.2015 № 271 «Про проведення прозорої та конкурентної приватизації у 2015-2017 роках» затверджено перелік об'єктів державної власності, що підлягають приватизації у 2015-2017 роках, до якого включено, зокрема ДП «Благодатне».
08.05.2017 позивач направила на електронну адресу відповідача запит на отримання публічної інформації, в якому просила повідомити коли саме Мінагрополітики планує виконати вимоги законодавства про приватизацію та передати державним органам приватизації функції з управління майном ДП «Благодатне».
18.05.2017 Мінагрополітики направлено відповідь на запит №б/н та без дати, у якому ОСОБА_1 повідомлено, що Мінагрополітики розроблено проект рішення про передачу функцій з управління майном ДП «Благодатне», який наразі узгоджується із структурними підрозділами Мінагрополітики.
ОСОБА_1 , вважаючи, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність, що полягає у непередачі Регіональному відділенню ФДМУ управління майном ДП «Благодатне», звернулась до суду за захистом своїх законних прав та інтересів щодо отримання своєї земельної частки.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що Мінагрополітики не доведено факту здійснення заходів, направлених на проведення приватизації ДП «Благодатне», що фактично свідчить про нездійснення ним дій, тобто активної поведінки, відтак наявний факт бездіяльності відповідача у спірних правовідносинах.
Відмовляючи в частині позовних вимог про зобов'язання відповідача передати Регіональному відділенню ФДМУ управління майном ДП «Благодатне», суд першої інстанції, з висновком якого також погодився й суд апеляційної інстанції, керувався тим, що у відповідності до даних вебсайту prozoro.sale наразі наявна інформація про оголошення аукціону з продажу об'єкту приватизації ДП «Благодатне», а розпорядником об'єкту є Регіональне відділення ФДМУ.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
12. Касаційна скарга відповідача мотивована, зокрема тим, що Мінагрополітики вживає заходів щодо належної передачі функцій з управління майном і прийме рішення про передачу єдиного майнового комплексу ДП «Благодатне» до сфери управління Регіонального відділення ФДМУ після одержання результатів внутрішнього аудиту та актуалізації бази даних з інформацією про майно відповідного підприємства.
13. У відзиві на касаційну скаргу ДП «Благодатне» вказує на те, що відповідач відповідно до частини четвертої статті 12 Закону України від 04.03.1992 № 2163-XII «Про приватизацію державного майна» (чинного на час виникнення спірних відносин) у місячний строк з моменту прийняття рішення про приватизацію майна державного підприємства повинен був передати у встановленому порядку державним органам приватизації функції з управління цим майном, крім майна, що не підлягає приватизації, в тому числі матеріальних носіїв секретної інформації. Проте Мінагрополітики не виконало вимог зазначеної норми закону.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої інстанції та суд апеляційної інстанції керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
15. Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
16. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
17. Європейський суд з прав людини у рішенні від 20.07.2006 у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав: фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з <…> питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів <…>». Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».>
18. Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на дату звернення позивача до суду; далі - КАС України) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
19. За правилами частини першої статті 17 КАС України (у редакції, яка дії на момент прийняття цієї постанови) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
20. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, іншого суб'єкта при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).
21. Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів.
22. Наведене узгоджується з положеннями статей 2, 4, 19 нині діючої редакції КАС України, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
23. Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак, сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
24. У свою чергу, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він, головним чином, обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо позивач намагається захистити своє порушене приватне право шляхом оскарження управлінських дій суб'єктів владних повноважень.
25. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2018 у справі № 805/4506/16-а, від 27.06.2018 у справі № 815/6945/16.
26. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
27. У справі, яка розглядається спір виник у зв'язку із затягуванням відповідачем, на думку позивача, процесу приватизації державного майна, що фактично позбавляє її, як працівника ДП «Благодатне» гарантованого статтею 25 ЗК України права отримати земельну частку.
28. Таким чином, цей позов пов'язаний із приватизацією об'єкта державної власності - ДП «Благодатне».
29. За правилами пункту 2 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах щодо приватизації майна, крім спорів про приватизацію державного житлового фонду.
30. Ураховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим, а в силу наведених приписів пункту 2 частини першої статті 20 ГПК України має вирішуватися судами за правилами господарського судочинства.
31. За таких обставин суд вважає, що між позивачем та відповідачем (суб'єктом владних повноважень) немає публічно-правових відносин, спір не є публічно-правовим, а тому не підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства. Відтак, справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а має вирішуватись за правилами господарського судочинства.
32. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду України від 01.12.2009 у справі № 21-1506во09, у якій Суд вказав, що господарські суди на загальних підставах вирішують, зокрема, спори, пов'язані з приватизацією державного та комунального майна (крім спорів про приватизацію державного житлового фонду), у тому числі спори про визнання недійсними відповідних актів органів місцевого самоврядування та органів приватизації.
33. Вказана позиція також підтверджена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 29.01.2019 у справі № 805/2495/17-а, у якій Велика Палата скасувала рішення адміністративних судів першої та апеляційної інстанцій із закриттям провадження у справі, оскільки спір у правовідносинах, що є подібними до тих, що виникли у справі, яка розглядається, не належить до юрисдикції адміністративних судів, а має розглядатися за правилами господарського судочинства. Колегія суддів не знаходить підстав для відступу від зазначеного висновку.
34. При цьому, колегія суддів зазначає, що намагання позивача в такий спосіб вирішити земельний спір, використовуючи систему адміністративних судів, або розгляд адміністративними судами такого спору в порядку КАС України є помилковим.
35. За таких обставин, на думку колегії суддів, суди попередніх інстанцій, розглянувши справу, не віднесену до їх юрисдикції, не можуть вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.
36. Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а провадження у справі закриттю, оскільки правовідносини у цій справі мають вирішуватися в порядку господарського судочинства.
37. Відповідно до пункту 5 частини першої стаття 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
38. Згідно зі статтею 354 КАС України, суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
39. Відповідно до статті 238 КАС України, суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (пункт 1 частини першої).
Керуючись статтями 343, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Касаційну скаргу Міністерства аграрної політики та продовольства України задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.08.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.01.2019 у справі № 826/6761/17 скасувати.
Провадження у справі № 826/6761/17 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства аграрної політики та продовольства України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: Державне підприємство «Благодатне», Кабінет Міністрів України, Регіональне відділення Фонду державного майна України по Харківській області, про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії - закрити.
Роз'яснити позивачеві, що справу належить розглядати в порядку господарського судочинства.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
...........................
...........................
...........................
А.І. Рибачук
А.Ю. Бучик
С.Г. Стеценко,
Судді Верховного Суду