26 листопада 2019 рокуЛьвів№ 857/8981/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Святецького В.В.,
суддів Гудима Л.Я., Судової-Хомюк Н.М.,
з участю секретаря судового засідання Гнідець Р.І.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року у справі № 0940/1981/18 (головуючий суддя Микитюк Р.В., час ухвалення 11:19 год., м. Івано-Франківськ, повний текст рішення складений 26 грудня 2018 року) за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю ,,ПМК-77” до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області про визнання протиправними та скасування припису та постанови, -
25 жовтня 2018 року товариство з обмеженою відповідальністю ,,ПМК-77” звернулось до суду з адміністративним позовом до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції (ДАБІ) в Івано-Франківській області, в якому просило визнати протиправними та скасувати припис від 26.09.2018 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил та постанову від 11.10.2018 за №43/1009/m5/2018 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у сумі 55 230,00 грн.
Рішенням від 20 грудня 2018 року Івано-Франківський окружний адміністративний суд позов задовольнив повністю, а також стягнув за рахунок бюджетних асигнувань Державної архітектурно-будівельної інспекції України на користь товариства з обмеженою відповідальністю ,,ПМК-77” сплачений судовий збір у розмірі 3 524,00 грн.
Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, Державна архітектурно-будівельна інспекція України подала апеляційну скаргу, оскільки вважає, що рішення прийняте з порушенням норма матеріального та процесуального права.
В апеляційній скарзі відповідач зазначає, що на адресу позивача був направлений лист від 10.09.2018 за №1009/1.18/9996 про необхідність з'явитись до Управління та надати належним чином завірені копії документів, які стосуються будівництва берегоукріплювальних споруд. У листі також був зазначений контактний номер телефону відповідальної посадової особи Управління. Лист був направлений поштовою кореспонденцією з повідомленням про вручення за адресою, вказаною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, а саме: присілок Центр, село Соколівка, Косівський район.
Оскільки законодавство не наділяє посадових осіб державного архітектурно-будівельного контролю повноваженням на примусове проникнення на об'єкти будівництва, необхідно розуміти, що повноваження на безперешкодний доступ можуть бути реалізовані лише при виконанні суб'єктом містобудування кореспондуючого обов'язку щодо забезпечення такого доступу.
Законодавством чітко передбачено повноваження органів державної архітектурно-будівельної інспекції на безперешкодний доступ до місць будівництва об'єктів, обов'язок суб'єкта містобудування забезпечити йому такий доступ та відповідальність за недопущення посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкти будівництва.
При цьому об'єктивна сторона правопорушення, а саме - недопущення посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкти будівництва, може полягати як у діях - відкрита відмова у допущенні, фізичне перешкоджання у доступі на об'єкт будівництва, а також і в бездіяльності - неприбуття протягом строку проведення перевірки на об'єкт будівництва для надання доступу посадовим особам органів державного архітектурно-будівельного контролю.
За таких обставин відповідач вважає, що позивач унеможливив проведення посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю позапланової перевірки об'єкта ,,Будівництво берегозакріплювальних споруд на території Яблуницької сільської ради, Верховинського району” своєю відсутністю на об'єкті будівництва.
Управління вважає безпідставними доводи позивача про те, що останнім не чинились перешкоди у допуску посадових осіб контролюючого органу, а позивач був відсутній по тій причині, що перебував у відрядженні, оскільки відсутнє документальне підтвердження такого відрядження.
Порушення позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності підтверджується матеріалами перевірки, в ході якої встановлено, що на об'єкті ,,Будівництво берегозакріплювальних споруд на території Яблуницької сільської ради, Верховинського району” відсутній загальний журнал робіт, журнал авторського нагляду, журнал вхідного контролю якості продукції.
З огляду на викладене, відповідач просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову в повному обсязі. ТзОВ ,,ПМК-77” подало відзив на апеляційну скаргу, в якому спростовує доводи відповідача про невідповідність рішення суду першої інстанції вимогам матеріального та процесуального права.
У зв'язку з неявкою в судове засідання всіх учасників справи фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу відповідно до ч. 4 ст.229 Кодексу адміністративного судочинства України не здійснюється.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, апеляційний суд вважає, що скарга не належить до задоволення з таких підстав.
Суд першої інстанції встановив та підтверджується матеріалами справи, що 08.06.2017 Зеленська сільська рада Верховинського району Івано-Франківської області (замовник) та товариство з обмеженою відповідальністю ,,ПМК-77” (підрядник) уклали договір підряду №10, згідно якого замовник доручив, а підрядник зобов'язався забезпечити відповідно до проектної документації та умов договору виконання робіт по об'єкту ,,Нове будівництво берегоукріплюючих споруд на річці Чорний Черемош на території Зеленської сільської ради в с. Топільче Верховинського району Івано-Франківської області” (а.с. 33-39).
26.07.2017 представники Зеленської сільської ради Верховинського району Івано-Франківської області та ТзОВ ,,ПМК-77” підписали акт приймання виконаних будівельних робіт за вищевказаним договором підряду за липень 2017 року (а.с.40-48).
27.08.2018 Управління Служби безпеки України в Івано-Франківській області звернулось до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області з листом №60/8-3570 ,,Щодо порушень при проведенні берегоукріплювальних робіт”, в якому вказало на можливі порушення позивачем умов проекту будівництва берегоукріплювальних споруд, в тому числі на території Зеленської сільської ради Верховинського району Івано-Франківської області, та необхідність проведення відповідачем перевірочних заходів наведеної інформації (а.с. 77).
На підставі даного звернення, наказу відповідача від 03.09.2018 за №826-П/1009/1.5/2018 ,,Про проведення позапланового заходу” Управління ДАБІ в Івано-Франківській області видало головним інспекторам будівельного нагляду інспекційного відділу Яворському М.Й. та ОСОБА_1 направлення для проведення планового (позапланового) заходу за №826/1009/m.7/2018 від 03.09.2018 для здійснення перевірки на будівництві берегоукріплювальних споруд на території Зеленської сільської ради Верховинського району Івано-Франківської області щодо дотримання суб'єктом містобудування ТзОВ ,,ПМК-77” вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил. Направлення дійсне при пред'явленні службового посвідчення, а строк дії направлення з 26.09.2018 по 26.09.2018 (а.с. 79, 80).
10.09.2018 Управління ДАБІ в Івано-Франківській області направило керівнику ТзОВ ,,ПМК-77” Гавриляку ОСОБА_2 .Ю. лист №1009/1.18/999 вих., яким повідомило про те, що Управлінням ДАБІ в Івано-Франківській області проводиться позапланова перевірка на підставі листа Управління СБУ України в Івано-Франківській області від 27.08.2018 за №60/8-3570 щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на таких об'єктах (а.с. 14).
21.09.2018 позивач у відповідь на вказаний лист від 10.09.2018 за №1009/1.18/999 вих. направив відповідачу лист №135, яким повідомив, що з переліку інформації, що просив надати відповідач, неможливо встановити копії яких саме документів необхідні Управлінню ДАБІ в Івано-Франківській області для забезпечення проведення перевірки, оскільки у запиті відсутнє посилання на періоди, протягом яких виконувались будівельні роботи та реквізити договорів, на підставі яких виконувалися такі роботи. Також не визначені види документів, копії яких необхідно підготувати (а.с.15). Позивач в наведеному листі просив додатково уточнити копії яких документів (в тому числі договорів) та за які періоди ТзОВ ,,ПМК-77” необхідно підготувати та подати до Управління ДАБІ в Івано-Франківській області для перевірки, а також просив повідомити про питання, що стали підставою для проведення позапланової перевірки.
26.09.2018 головний інспектор будівельного нагляду Яворський М.Й. склав акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій. В акті зазначено, що керівник ТзОВ ,,ПМК-77” ОСОБА_3 не допустив посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на будівництво берегоукріплювальних споруд на території Зеленської сільської ради Верховинського району для проведення позапланової перевірки, чим порушив положення п. 1 ч. 4 ст. 41 Закону України ,,Про регулювання містобудівної діяльності” та п.п. 1 п. 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 2305.2011 за №553 (а.с. 19-20). Згідно вказаного акта від 26.09.2018 відомості про присутніх, зауваження щодо складання акта, отримання його примірника чи надіслання поштою - відсутні.
Крім того, за наслідками вказаної позапланової перевірки головний інспектор будівельного нагляду Яворський М.Й. 26.09.2018 склав протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (а.с. 21-23) та оскаржений припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 26.09.2018 (а.с. 24-25). Відповідно до вказаного припису позивача зобов'язано усунути виявлене порушення шляхом допущення посадових осіб до позапланової перевірки до 10.10.2018 та про виконання вимог припису повідомити Управління ДАБІ в Івано-Франківській області до 10.10.2018. При цьому відомості про отримання примірника припису чи надіслання його поштою - відсутні.
28.09.2018 Управління ДАБІ в Івано-Франківській області направило позивачу лист №1009/1.18/1084 вих. разом зі складеними 26.09.2018 документами за результатами перевірки на об'єктах будівництва берегоукріплювальних споруд на території, серед іншого, Зеленської сільської ради Верховинського району (а.с. 16).
Розглянувши матеріали справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, акт про недопущення посадових осіб від 26.09.2018, припис від 26.09.2018, протокол від 26.09.2018, головний інспектор будівельного нагляду Яворський М.Й. виніс постанову від 11.10.2018 за №43/1009/m5/2018 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, згідно якої за недопущення посадових осіб до проведення позапланової перевірки з будівництва берегоукріплювальних споруд на території Зеленської сільської ради Верховинського району Івано-Франківської області, на підставі п. 2 ч. 6 ст. 2 Закону України ,,Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності” на позивача накладено штраф у сумі 55 230,00 грн. (а.с. 26-27).
Вважаючи припис від 26.09.2018 та постанову від 11.10.2018 за №43/1009/m5/2018 протиправними, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що позивач не володів інформацією про дату та час проведення позапланової перевірки, а тому був позбавлений можливості забезпечити присутність свого представника під час її проведення.
При цьому суд виходив з того, що в матеріалах справи відсутні будь-які докази про фізичне обмеження керівником ТзОВ ,,ПМК-77” доступу посадових осіб відповідача до об'єкта ,,Будівництво берегоукріплювальних споруд на території Зеленської сільської ради Верховинського району Івано-Франківської області”.
Також суд врахував ту обставину, що на день проведення позапланової перевірки та складання акта про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій від 26.09.2018, директор ТзОВ ,,ПМК-77” перебував за межами Івано-Франківської області.
Такі висновки суду першої інстанції, на думку апеляційного суду, відповідають фактичним обставинам справи, нормам матеріального права та є вірними.
Так, відповідно до ч.2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлені Законом України від 17.02.2011 № 3038-VI ,,Про регулювання містобудівної діяльності” (далі Закон № 3038-VI), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Відповідно до статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (частина 1).
Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про адміністративні правопорушення та справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (ч.2).
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право: 1) безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню; 2) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; 3) у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 7) одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (ч.3).
Суб'єкт господарювання має право звернутися до суду щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю (ч.9).
Пунктом 2 Порядку здійснення архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року за № 553 (далі - Порядок №553) встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: 1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; 2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт, виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; 3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об'єкта будівництва.
Відповідно до пункту 9 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.
Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що вказаний пункт Порядку №553 передбачає обов'язкове повідомлення суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва, про дату та час проведення перевірки з метою забезпечення їхньої присутності на об'єкті будівництва.
Такий висновок суду першої інстанції узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними в постанові від 12.07.2018 у справі №464/7844/16-а.
Дослідивши зміст листа Управління ДАБІ від 10.09.2018 за №1009/1.18/999 вих., суд першої інстанції встановив, що в ньому відсутня інформація про дату та час проведення позапланової перевірки позивача.
Оскільки вимога Управління ДАБІ в Івано-Франківській області про надання позивачем належним чином завірених копій документів щодо виконання будівельних робіт по вищевказаних об'єктах не містила конкретизації запитуваних документів, ТзОВ ,,ПМК-77” повідомило Управління ДАБІ листом від 21.09.2018 за №135 про необхідність додатково уточнити, копії яких документів (в тому числі договорів) та за які періоди ТзОВ ,,ПМК-77” необхідно підготувати та подати.
За таких обставин, колегія суддів визнає вірними та обґрунтованими доводи суду першої інстанції про безпідставність твердження відповідача про відмову позивача надати Управлінню державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області документи, оскільки відповідно до змісту листа від 21.09.2018 за №135 позивач погодився надати завірені копії документів щодо виконання будівельних робіт, за умови уточнення відповідачем переліку документів, необхідних для проведення позапланової перевірки, зокрема, щодо видів документів, періодів, протягом яких виконувались будівельні роботи та реквізитів договорів по таких роботах.
При цьому, суд першої інстанції також аргументовано зазначив, що позапланова перевірка позивача проводилась на підставі листа Управління Служби безпеки України в Івано-Франківській області від 27.08.2018 за №60/8-3570 ,,Щодо порушень при проведенні берегоукріплювальних робіт”, в якому вказано на можливі порушення ТзОВ ,,ПМК-77” умов проекту будівництва берегоукріплювальних споруд, в тому числі на території Зеленської сільської ради Верховинського району Івано-Франківської області (а.с. 77).
Вказаний лист СБУ містив обсяг інформації, яку доручено відповідачу перевірити, зокрема, дотримання позивачем умов проекту будівництва берегоукріплювальних споруд щодо використання габіонів зі зниженими характеристиками їх гарантійного терміну експлуатації.
Натомість Управління ДАБІ в Івано-Франківській області в листі від 10.09.2018 просило позивача надати належним чином завірені копії документів щодо виконання будівельних робіт по вищевказаних об'єктах, не вказавши хоча б загального обсягу інформації, яку доручено Управлінням Служби безпеки України в Івано-Франківській області перевірити.
В направленні для проведення планового (позапланового) заходу за №826/1009/m.7/2018 від 03.09.2018 вказаний строк дії направлення: з 26.09.2018 по 26.09.2018, однак, відповідач не повідомив позивача про дату, час та місце проведення позапланового заходу.
Згідно з пунктом 7 Порядку №553 під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язана пред'явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки.
Пункт 14 Порядку №553 передбачає, що суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов'язаний допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання ними порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що лише за умови дотримання посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю вимог Порядку №553 суб'єкт містобудування має обов'язок допустити цих осіб до проведення перевірки.
Оскільки позивач всупереч приписам пунктів 7 та 9 Порядку №553 не був належним чином повідомлений про дату, час та місце проведення перевірки, службові посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки йому не пред'являлись, а тому не був зобов'язаний допускати посадових осіб відповідача до позапланової перевірки.
Наведене свідчить про протиправність припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 26.09.2018, позаяк жодних наведених порушень позивач не вчиняв.
Підставою для притягнення товариства позивача до відповідальності у виді штрафу в розмірі 55230,00 грн. в постанові вказано вчинення правопорушення, передбаченого п.2 ч.6 ст. 2 Закону України ,, Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності”, згідно якого суб'єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: 2) недопущення посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій - у розмірі тридцяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
Суд першої інстанції належним чином дослідив надані сторонами докази та встановив, що відповідальні особи ТзОВ ,,ПМК-77” не вчиняли жодних умисних дій чи бездіяльності з метою недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення позапланової перевірки, а тому колегія суддів визнає вірними висновки суду першої інстанції щодо протиправності оскарженої постанови.
Наведені обставини спростовують доводи апеляційної скарги про невідповідність рішення суду першої інстанції нормам матеріального та процесуального права, а тому апеляційний суд не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги.
Інші, зазначені відповідачем в апеляційній скарзі обставини, окрім вищеописаних обставин, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.
Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи вищенаведене, апеляційний суд визнає, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, правильно встановив обставини справи та ухвалив законне рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, рішення суду першої інстанції ґрунтується на повно, об'єктивно і всебічно з'ясованих обставинах, доводи апеляційної скарги їх не спростовують, а тому підстав для скасування рішення суду першої інстанції немає.
Керуючись ч.3 ст. 243, ст. 310, п. 1 ч. 1 ст.315, ст. ст. 316, 321, 322 , 325, 329 КАС України, суд,-
апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення, а рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року у справі № 0940/1981/18 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя В. В. Святецький
судді Л. Я. Гудим
Н. М. Судова-Хомюк
Повне судове рішенян складено 05.12.2019.