06 березня 2019 року м.Київ № 320/6956/18
Суддя Київського окружного адміністративного суду Брагіна О.Є., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Макарівської селищної ради Київської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,
до суду з позовом звернувся ОСОБА_1 , в якому просив визнати протиправною бездіяльність Макарівської селищної ради щодо залишення без розгляду по суті його заяви від 16.10.2018 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою відведення земельної ділянки у власність та прийняти одне з двох рішень про: визнання його права замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, вказаної у заяві від 16.10.2018 у власність без надання дозволу відповідача або зобов'язати відповідача розглянути його заяву від 16.10.2018 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою відведення земельної ділянки у власність з обов'язковим урахуванням висновків, викладених у рішенні суду.
В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що 16.10.2018, він звернувся до Макарівської селищної ради Київської області із заявою про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 10 га з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд у власність із зазначенням бажаного місця розташування - в межах земельних ділянок з кадастровими номерами - 3222755100:01:052:0028 та 3222755100:01:052:0030; 3222755100:01:052:0034. До заяви він додав відповідні графічні матеріали.
Однак, листом № 1409 від 10.12.2018, відповідач повідомив його, що зазначена заява розглядалась 22.11.2018 на тридцять восьмій сесії Макарівської селищної ради, за наслідками чого рішення не прийнято не було. Не погоджуючись з бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, ОСОБА_1 звернувся до суду в порядку захисту порушених прав.
Ухвалою суду від 06 лютого 2019 було відкрито спрощене позовне провадження без проведення судового засідання та виклику (повідомлення) учасників справи для участі у ньому.
Відповідач не скористався своїм правом подання відзиву на позовну заяву. Будь-яких заяв, клопотань про розгляд справи у його відсутність не подавав.
Згідно з частиною 2 статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд справи по суті за правилами спрощеного позовного провадження починається з відкриття першого судового засідання; якщо судове засідання не проводиться, розгляд справи по суті розпочинається через тридцять днів.
Відповідно до ч. 2 ст. 263, справи, визначені частиною першою цієї статті, суд розглядає у строк не більше тридцяти днів з дня відкриття провадження у справі. З огляду на завершення 30-ти денного терміну для подання заяв по суті справи, суд вважає можливим розглянути та вирішити справу по суті за наявними у ній матеріалами.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне:
16.10.2018, позивач звернувся до Макарівської селищної ради Київської області із заявою, в якій просив передати йому у власність земельну ділянку для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовною площею 0,10 гектара, з бажаним місцем розташування в ситуативній карті поряд з земельними ділянками за кадастровими номерами - 3222755100:01:052:0028; 3222755100:01:052:0030; 3222755100:01:052:0034; та надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою відведення земельної ділянки в межах населеного пункту Макарів у власність.
Згідно витягу з протоколу тридцять восьмої сесії Макарівської селищної ради VIІ скликання Київської області від 22 листопада 2018, заява ОСОБА_1 була розглянута на черговому засіданні постійної комісії ради з питань агропромислового комплексу і земельних ресурсів. Через відсутність спільної згоди членів комісії щодо прийняття рішення, за наслідками розгляду заяви позивача, було вирішено винести заяву на розгляд сесії пленарного засідання Макарівської селищної ради. Відповідно до результатів голосування, рішення прийнято не було, про що ОСОБА_1 повідомили листом №1409 від 10.12.2018.
Макарівська селищна рада, у відповідь на запит позивача щодо отримання доступу до публічної інформації від 03.12.2018, відносно розгляду його заяви вказала, що питання про передачу у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд орієнтовною площею 0,10 га в смт Макарів, розглянуто та додано витяг з протоколу засідання ради.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зважає на таке:
згідно з частиною другою статті 14 Конституції України право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Відповідно до статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян проводиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами встановлений статтею 118 Земельного кодексу України.
Відповідно до частини 6 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. Забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
За правилом ч. 7 ст. 122 ЗК України відповідний орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Відповідно до ч.3 ст.26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI, у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється, крім випадків: 1) розташування на земельній ділянці будівлі (споруди), що перебуває у власності фізичної або юридичної особи; 2) приватизації громадянином земельної ділянки, наданої йому в користування відповідно до закону; 3) надання земельної ділянки, розташованої на території зони відчуження чи зони безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи; 4) надання земельної ділянки для розміщення лінійних об'єктів транспортної та енергетичної інфраструктури (доріг, мостів, естакад, ліній електропередачі, зв'язку); 5) буріння, влаштування та підключення нафтових і газових свердловин за межами населених пунктів; 6) будівництва, експлуатації військових та інших оборонних об'єктів.
Передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у випадках, визначених цією частиною, за відсутності плану зонування або детального плану території не допускається, якщо земельна ділянка: розташована в межах зелених зон населених пунктів, внутрішньоквартальних територій (територій міжрайонного озеленення, елементів благоустрою, спортивних майданчиків, майданчиків відпочинку та соціального обслуговування населення); віднесена до категорії земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного призначення, рекреаційного призначення (крім земель для дачного будівництва), лісогосподарського призначення.
Частиною 4 ст. 24 Закону № 3038-VI передбачено, що зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території забороняється.
На підставі ч.1 ст.10 Закону України "Про місцеве самоврядування" № 280/97-ВР від 21.05.1997, сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно, -ч.ч.1, 5 ст. 46 Закону №280/97-ВР. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень, - ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Приписами п. 34 ч.1 ст.23 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
При визначенні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Аналіз вищенаведених положень ЗК України та Закону №280/97-ВР свідчить про те, що питання надання дозволу на розроблення проекту землеустрою відведення земельної ділянки або відмова у його наданні належить до компетенції органу місцевого самоврядування, а надання дозволу або відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки оформляється індивідуальним правовим актом - рішенням ради.
Також, ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки.
Таким чином, уповноважений орган може відмовити в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою відведення земельної ділянки у власність у разі: невідповідністі місця розташування об'єкта вимогам законів; невідповідності місця розташування об'єкта вимогам прийнятих на підставі законів нормативно-правових актів; невідповідності місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації; невідповідність місяця розташування об'єкта вимогам схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць; невідповідність місця розташування об'єкта вимогам проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених встановленому законом порядку.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 20.09.2018 року по справі №804/5597/15 та від 23.11.2018 по справі №П/811/601/18.
При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою відведення земельної ділянки не означає прийняття позитивного рішення про надання її у власність, оскільки процес передачі земельної ділянки громадянам у власність є стадійним, зокрема, першою стадією якого є надання уповноваженим органом дозволу на розроблення проекту землеустрою, що свідчить про відсутність у відповідача підстав для встановлення будь-яких обмежень у надані такого дозволу при дотриманні вимог вказаних статей ЗК України.
Така ж правова позиція викладена і у постанові Верховного Суду від 18 вересня 2018 року по справі №806/5106/15.
Наведеними вище положеннями чинного законодавства чітко визначені як підстави, порядок, строки, процедура надання відповідачем дозволу зацікавленим громадянам на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, так порядок, строки, і умови для відмови у наданні такого дозволу, а також форма цих рішень.
Суд критично оцінює дії відповідача у вигляді надіслання листа та витягу з протоколу про неможливість визначитись з остаточним рішенням, адже відповідно до ч. 1 ст. 59 Закону №280/97-ВР, рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень, а не листів, протоколів чи іншого.
Також суд зазначає, що, оскільки під час розгляду на засіданні профільної комісії заяви ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою відведення земельної ділянки у власність члени комісії не дійшли спільної згоди про надання такого дозволу та вирішили винести заяву на розгляд сесії Макарівської селищної ради, 22.11.2018 на тридцять восьмій сесії Макарівської селищної ради фактично розглядалось лише питання про розгляд такої заяви ОСОБА_1 , а не сама заява ОСОБА_1 .
З огляду на це, суд вважає, що відповідач взагалі не розглянув заяву позивача в порядку та у спосіб, передбачений статтею 118 ЗК України та не вирішив питання, порушене позивачем у заяві від 16 жовтня 2018 та не прийняв по суті будь-якого обґрунтованого рішення.
Верховний Суд у постанові від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17 зазначив, що відмова у вирішенні заяви на будь-яких інших підставах, які не передбачені частиною 7 статті 118 ЗК України, суперечить вимогам закону.
Таким чином, Макарівська селищна рада при розгляді заяви позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою відведення земельної ділянки, діяла не на підставі та не у спосіб передбачений Конституцією та законами України.
Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження. При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Засіб захисту, що вимагається зазначеною статтею, повинен бути ефективним як у законі, так і на практиці, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави. Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини", суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі "Рисовський проти України" (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».
Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).
Відсутність рішення Макарівської селищної ради про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявникові листа про розгляд клопотання та витягу з протоколу засідання тринадцятої сесії селищної ради, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити відповідно до Закону. Отже, має місце протиправна бездіяльність відповідача.
Відтак, позовна вимога ОСОБА_1 до Макарівської селищної ради Київської області про визнання протиправною бездіяльності щодо залишення без розгляду по суті його заяви підлягає задоволенню.
Водночас, позовна вимога про визнання права ОСОБА_1 замовити розроблення проекту землеустрою відведення земельної ділянки у власність згідно його заяви від 16.10.2018 без надання відповідного дозволу Макарівською селищною радою є передчасною та не може бути задоволена судом. Крім того, ця вимога є по суті вимогою про встановлення юридичного факту, що не охоплюється повноваженнями адміністративного суду.
З урахуванням викладеного, суд вважає за необхідне для забезпечення заявникові належного способу юридичного захисту, на підставі ч.2 ст.9 КАСУ, вийти за межі позовних вимог та зобов'язати відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки від 16.10.2018, з прийняттям вмотивованого рішення у порядку визначеному законодавством про надання дозволу, чи про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою з урахуванням висновків суду, викладених у мотивувальній частині цього рішення.
Згідно із частиною 5 статті 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Відповідно до КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку. Обов'язок довести правомірність своїх рішень покладається на відповідача, який є суб'єктом владних повноважень.
Оскільки відповідач не довів правомірністі та обґрунтованості прийнятого ним рішення, порушив процедуру передбачену вимогами Земельного кодексу України, не навів будь-які з передбачених підстав для відмови у вирішенні питання поставленого позивачем у заяві від 16.10.2018, а також допустив протиправну бездіяльність, позовні вимоги частковому підлягають задоволенню, а саме в частині визнання протиправною бездіяльності Макарівської селищної ради Київської області щодо залишення без розгляду по суті заяви ОСОБА_1 від 16.10.2018 про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою відведення земельної ділянки у власність з одночасним зобов'язанням відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 16.10.2018 та прийняти рішення з урахуванням висновків суду, викладених у мотивувальній частин цього рішення.
Керуючись статтями 9, 14, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 90, 143, 242- 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
адміністративний позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП - НОМЕР_1 ) задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Макарівської селищної ради Київської області (08001, смт. Макарів Макарівського району Київської області, вуд.Д.Ростовського, буд. 30, ЄДРПОУ - 04362183) щодо залишення без розгляду по суті заяви ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП - НОМЕР_1 ) від 16.10.2018 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою відведення земельної ділянки у власність.
Зобов'язати Макарівську селищну раду Київської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 16.10.2018 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою відведення земельної ділянки у власність з бажаним місцем розташування згідно ситуативної карти в межах земельних ділянок з кадастровими номерами: 3222755100:01:052:0028; 3222755100:01:052:0030; 3222755100:01:052:0034; для будівництво і обслуговування жилого будинку, господарських споруд (присадибна ділянка), орієнтовною площею 0,10 гектара, з прийняттям вмотивованого рішення у порядку та строки визначені законодавством.
У задоволенні решти позовних вимог, - відмовити.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.
Суддя Брагіна О.Є.