(про залишення позовної заяви без розгляду)
04 грудня 2019 року м. Житомир справа № 240/11385/19
категорія 110000000
Житомирський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Лавренчук О.В.,
розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, Державної служби геології та надр України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Товариство з обмеженою відповідальністю "Глобал Стоун Кастл" про визнання протиправними та скасування протоколу, рішення і спеціального дозволу,
встановив:
Заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, Державної служби геології та надр України , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Товариство з обмеженою відповідальністю "Глобал Стоун Кастл" у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати протокол №4791 від 23.05.2019 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин;
- визнати протиправним та скасувати рішення двадцять п'ятої сесії Житомирської обласної ради сьомого скликання №1528 від 01.08.2019;
- визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами №6364, виданий 05.09.2019.
Ухвалою судді Житомирського окружного адміністративного суду від 06.11.2019 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі. Призначено підготовче засідання у справі на 02 грудня 2019 року 09:00.
Відділом документального забезпечення суду 29 листопада 2019 року зареєстровано клопотання Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України, що надійшло на електронну адресу суду та 03.12.2019 ідентичне клопотання, що надійшло поштовим зв'язком, про залишення без розгляду позовної заяви. Вказує, що Заступник прокурора Житомирської області не обґрунтував та не довів належними і допустимими доказами наявність порушень відповідачами законних інтересів держави або інтересів конкретного громадянина у зв'язку з прийняттям спірних рішень та наданням дозволу.
До суду 02.12.2019 надійшли пояснення Товариства з обмеженою відповідальністю "Глобал Стоун Кастл" у прохальній частині яких третя особа просить позовну заяву залишити без розгляду. Окрім того, 02.12.2019 відділом документального забезпечення суду надійшло клопотання третьої особи про залишення позовної заяви без розгляду. В обґрунтування вказує, що функції захисту інтересів держави, про які іде мова у позовній заяві прокуратури, належать, в першу чергу, до компетенції Мінекоенерго, Держгеонадр, Держекоінспекції, Мінприроди, органів місцевого самоврядування.
У судове засідання, призначене на 02.12.2019 прибув прокурор відділу Прокуратури Житомирської області та представники третьої особи.
Представник Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України до суду не прибув. У клопотанні, що надійшло до суду 29.11.2019 просить клопотання розглядати без участі відповідача.
Представник Житомирської обласної ради до суду не прибув. До суду 29.11.2019 надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.
У судовому засіданні 02.12.2019 судом поставлено на обговорення питання щодо переходу у письмове провадження для вирішення клопотання Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України та клопотання Товариства з обмеженою відповідальністю "Глобал Стоун Кастл" про залишення позовної заяви без розгляду.
Учасники судового процесу, що прибули до суду, не заперечували щодо переходу у письмове провадження (надано відповідні заяви) для вирішення клопотань про залишення позову без розгляду.
Суд протокольною ухвалою, постановленою без виходу до нарадчої кімнати вирішено з даної стадії судового процесу, з урахуванням думки учасників судового процесу, перейти в письмове провадження щодо розгляду клопотань відповідача та третьої особи про залишення позовної заяви без розгляду та винесення відповідного процесуального документу.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).
Суд зазначає, що положення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон).
Частиною 3 ст. 23 Закону визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.
Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави", висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини). Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
Зазначені висновки Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону "Про прокуратуру". Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко невизначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
Із аналізу приписів ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17.
Суд зазначає, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Відтак, представництво прокурором інтересів держави у суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі не вчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», навівши відповідне обґрунтування цього.
У даній адміністративній справі заступник прокурора Житомирської області обґрунтовує інтереси держави тим, що протокол №4791 від 23.05.2019 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин, рішення Житомирської обласної ради №1528 від 01.08.2019 та видача Державною службою геології та надр України спеціального дозволу на користування надрами №6364 від 05.09.2019 була здійснена без відповідних правових підстав, що чим фактично порушує інтереси держави, підриває авторитет владних органів через недотримання встановленої законом процедури і штучного створення сприятливих умов для уникнення такої процедури окремій юридичній особі.
Статтею 11 Кодексу України про надра наведено перелік органів, що здійснюють державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр.
Так, вказаною правовою нормою встановлено, що державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.
Завдання державного контролю і нагляду за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною, а також органи, що здійснюють державний контроль і нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною визначені ст.ст. 60, 61 Кодексу України про надра, якими передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов'язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
Пунктом 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.2015 №32 визначено, що Центральним органом виконавчої влади і головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки, є Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди).
Міністерство екології та природних ресурсів України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні і забезпеченні реалізації державної політики у сфері, зокрема, раціонального використання надр та наділено повноваженнями видавати накази, які підлягають виконанню Державною службою геології та надр України, а впорядкування діяльності Державної служби геології та надр України шляхом прямої координації здійснюється Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, який, поміж іншого, розглядає звіти про усунення порушень і недоліків в роботі Державної служби геології та надр України.
Суд відмічає, що заступником прокурора Житомирської області не надано до суду доказів на підтвердження звернення до Кабінету Міністрів України та Міністерства екології та природних ресурсів України, як до головного органу у системі центральних органів виконавчої влади, з метою врегулювання питання щодо можливих порушень в діяльності Державної служби геології та надр України при видачі спеціального дозволу на користування надрами Товариству з обмеженою відповідальністю "Глобал Стоун Кастл"№6364 від 05.09.2019.
При дослідженні позовної заяви судом встановлено, що необхідність звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтовує відсутністю суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави.
Однак, враховуючи зазначені приписи законодавства, такі твердження є помилковими, а отже й передбачені КАС України і Законом України «Про прокуратуру» підстави для подання цього позову у заступника прокурора Житомирської області не виникли.
Верховний Суд у постанові від 31 жовтня 2019 року у справі №826/6673/17 зазначає, що, функції захисту інтересів держави, про які іде мова у позовній заяві прокуратури, належать, в першу чергу, до компетенції, зокрема, Мінприроди, і можуть бути здійснені не обов'язково у судовому порядку, а тому право на звернення до суду відповідно до ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та КАС у редакції, чинній на момент подання позову, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказані суб'єкти такий захист не здійснюють або здійснюють його неналежним чином. При цьому, в такому випадку, прокурор не виступає самостійним ініціатором звернення до суду і, у разі відкриття провадження у справі, не набуває процесуального статусу позивача, яким, в свою чергу, наділяється орган (органи), в особі якого (яких) прокурором подається позовна заява.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.10.2019 у справі №0640/4292/18.
Отже, прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Враховуючи наявність суб'єкта владних повноважень, який має можливість самостійно звернутися із позовом щодо захисту порушеного права в судовому порядку, колегія суддів Верховного Суду вважає, що прокурором не було доведено наявність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.
Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постановах від 05.03.2019 у справі №806/602/18, від 10.04.2019 у справі №813/661/17.
Враховуючи встановлені обставини, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, суд вважає, що існують перешкоди для розгляду справи по суті, оскільки правомірність надання оскаржуваного дозволу, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірена за позовом належного позивача.
Враховуючи викладене, суд вважає що позов поданий особою, яка немає адміністративної процесуальної дієздатності, а тому, відповідно до п.1 ч.1 ст. 240 КАС України, його належить залишити без розгляду.
Керуючись статтями 240, 243, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ухвалив:
Клопотання Державної комісії України по запасах корисних копалин та третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Товариство з обмеженою відповідальністю "Глобал Стоун Кастл" - задовольнити.
Позовну заяву Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, Державної служби геології та надр України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Товариство з обмеженою відповідальністю "Глобал Стоун Кастл" про визнання протиправними та скасування протоколу, рішення і спеціального дозволу - залишити без розгляду.
Ухвала набирає законної сили у порядку встановленому статтею 256 КАС України та може бути оскаржена до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її складення за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, з урахуванням приписів пп. 15.5 п. 15 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя О.В. Лавренчук