Іменем України
28 листопада 2019 року
Київ
справа №0440/6277/18
адміністративне провадження №К/9901/23179/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
за участю:
секретаря судового засідання Фрідманн Н.А.,
прокурора Зарудняної Н.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 0440/6277/18
за позовом Заступника керівника Нікопольської місцевої прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави до Управління освіти виконавчого комітету Покровської міської ради, Покровської міської ради, треті особи: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Комунальний заклад «Середня загальноосвітня школа №4 м. Покров Дніпропетровської області» про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Першого заступника прокурора Дніпропетровської області
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року, ухвалене суддею Дєєвим М.В. та
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2019 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Семененка В.Я., суддів: Бишевської Н.А., Кязимової Д.В.
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
Заступник керівника Нікопольської місцевої прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління освіти виконавчого комітету Покровської міської ради, Покровської міської ради, треті особи: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Комунальний заклад "Середня загальноосвітня школа № 4 м. Покров Дніпропетровської області", в якому просив:
визнати протиправною бездіяльність управління освіти виконавчого комітету Покровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу "Середня загальноосвітня школа № 4 м. Покров Дніпропетровської області", що зафіксовані у акті № 44 позапланової перевірки, проведеної у період з 07 червня 2018 року по 15 червня 2018 року Покровським МВ ГУ ДСНС;
зобов'язати управління освіти виконавчого комітету Покровської міської ради вжити в межах компетенції заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки вказаних у акті № 44 позапланової перевірки, проведеної у період з 07 червня 2018 року по 15 червня 2018 року Покровським МВ ГУ ДСНС;
визнати протиправною бездіяльність Покровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень пожежної безпеки в діяльності Комунального закладу "Середня загальноосвітня школа №4 м. Покров Дніпропетровської області", що зафіксовані у акті № 44 позапланової перевірки, проведеної у період з 07 червня 2018 року по 15 червня 2018 року Покровським МВ ГУ ДСНС.
зобов'язати Покровську міську раду вжити в межах компетенції заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки вказаних у акті № 44 позапланової перевірки, проведеної у період з 07 червня 2018 року по 15 червня 2018 року Покровським МВ ГУ ДСНС, у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень.
В обґрунтування заявлених вимог посилався на те, що Покровським міським відділом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області було проведено перевірки Комунального закладу "Середня загальноосвітня школа №4 м.Покров Дніпропетровської області", за результатами яких встановлено грубі порушення у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, які створюють потенційну загрозу життю та здоров'ю учнів вказаного навчального закладу.
При цьому Покровська міська рада та виконавчий орган у сфері освіти, яким підзвітні та підконтрольні навчальні заклади міста, протягом тривалого часу не вживають достатніх заходів для усунення порушень пожежної безпеки.
Позивач, вважаючи протиправною бездіяльність відповідачів, яка полягає у незабезпеченні та нездійсненні дієвих заходів направлених на усунення порушень та не вжитті сприяння у здійсненні відповідного фінансування з метою усунення вимог пожежної безпеки, звернувся із позовом до суду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2018 року вказану позовну заяву та всі позовні матеріали повернуто позивачу на підставі пункту 3 частини 4 статті 169 КАС України.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року скасовано вищевказану ухвалу від 27 серпня 2018 року та направлено справу до Дніпропетровського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.
Рішення суду мотивовано встановленими обставинами справи, які, на думку суду першої інстанції, не дають підстав стверджувати про те, що у спірних відносинах відповідачами допущено протиправну бездіяльність щодо нездійснення дієвих заходів направлених на усунення порушень вимог пожежної безпеки, які були виявлені органом державного нагляду у діяльності Комунального закладу "Середня загальноосвітня школа № 4 м. Покров Дніпропетровської області".
З цього приводу суд першої інстанції зазначив, що у межах своїх повноважень Управління освіти виконавчого комітету Покровської міської ради зверталося до засновника навчального закладу - Покровської міської ради про виділення коштів з метою приведення протипожежного стану школи до вимог чинного законодавства. У свою чергу, Покровською міською радою прийнято рішення № 2 від 04 грудня 2018 року "Про бюджет м. Покров на 2019 рік", яким на проведення протипожежних заходів по закладам освіти на 2019 рік передбачені кошти в сумі 169,00 тис грн. Встановивши такі обставини, суд першої інстанції вказав на те, що у такому випадку не можливо стверджувати про те, що відповідачами допущено протиправну бездіяльність, оскільки останні вчинили залежні від них дії щодо усунення порушень вимог пожежної безпеки у діяльності навчального закладу. При цьому, суд не прийняв до уваги посилання позивача на те, що затверджена у бюджеті сума коштів на проведення протипожежних заходів по закладам освіти є недостатньою, оскільки позивачем не визначено чітку суму, яка необхідна для усунення відповідних порушень.
Погоджуючись з висновками суду першої інстанції, Третій апеляційний адміністративний суд виходив з того, що відповідачі не відмовлялись вжити заходи направлені на усунення протипожежної безпеки Комунального закладу "Середня загальноосвітня школа №4 м. Покров Дніпропетровської області" та в межах своїх повноважень вчинили дії для затвердження відповідного фінансування для вчинення заходів з охорони праці та пожежної безпеки в навчальному закладі.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
15 серпня 2018 року до Верховного суду звернувся Першим заступником прокурора Дніпропетровської області подано касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2019 року з підстав порушення норм матеріального та процесуального права, а справу передати на новий розгляд.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що матеріалами справи не підтверджується факт звернення Управління освіти виконавчого комітету Покровської міської ради з клопотанням (запитом) про виділення коштів для усунення порушень вимог пожежної безпеки. Зазначає, що суди першої та апеляційної інстанції не надали належну оцінку додаткам до рішення Покровської міської ради від 04 грудня 2018 року "Про бюджет м. Покров на 2019 рік".
Також судом першої інстанції не витребувано за клопотанням прокурора та не досліджено протокол чергової сесії міськради 7 скликання від 04 грудня 2018 року, що свідчить про неповноту та однобічність з'ясування судом обставин справи.
Ухвалою Верховного Суду від 03 вересня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Ухвалою Верховного Суду від 01 листопада 2019 року закінчено підготовчі дії та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні.
В судовому засіданні прокурор підтримав вимоги касаційної скарги та просив їх задовольнити в повному обсязі.
Позиція інших учасників справи
26 вересня 2019 від відповідачів Покровської міської ради та Управління освіти виконавчого комітету Покровської міської ради надійшли відзиви на касаційну скаргу з проханням залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої та апеляційної інстанції без змін з огляду на його законність і обґрунтованість. Зазначали, що відповідачами вживаються усі необхідні заходи щодо усунення порушень пожежної безпеки, у зв'язку з чим у прокурора були відсутні підстави стверджувати про допущену протиправну бездіяльність.
27 вересня 2019 року від третьої особи Комунального закладу "Середня загальноосвітня школа №4 м. Покров Дніпропетровської області" надійшов відзив на касаційну скаргу, де посилаються на не обґрунтованість доводів даної касаційної скарги та просить її залишити без задоволення, а рішення прийняті судами першої та апеляційної інстанцій залишити без змін. Вказують, що оскаржувані порушення були виправлені та вжиті необхідні заходи на усунення порушень протипожежної безпеки.
Установлені судами фактичні обставини справи
Відповідно до пункту 1.3 розділу І Статуту комунального закладу "Середня загальноосвітня школа № 4 м. Покров Дніпропетровської області" (далі - Статут) засновником комунального закладу "Середня загальноосвітня школа №4 м. Покров Дніпропетровської області" є Покровська міська рада.
Згідно з пунктом 1.10 Статуту комунальний заклад "Середня загальноосвітня школа №4 м. Покров Дніпропетровської області" підзвітний, підконтрольний та підпорядкований управлінню освіти виконавчого комітету Покровської міської ради у межах, встановлених чинним законодавством.
У період з 07 червня 2018 року по 15 червня 2018 року Покровським міським відділом Головного управління ДСНС у Дніпропетровській області було проведено позапланову перевірку Комунального закладу "Середня загальноосвітня школа №4 м. Покров Дніпропетровської області" з питань додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, за результатами якої винесено акт перевірки № 44 від 15 червня 2018 року.
20 червня 2018 року Покровським міським відділом Головного управління ДСНС у Дніпропетровській області було винесено припис № 35 про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, відповідно до якого приписано КЗ "Середня загальноосвітня школа № 4 м. Покров Дніпропетровської області" вжити відповідних заходів.
Нікопольською місцевою прокуратурою Дніпропетровської області за результатами вивчення матеріалів планових та позапланових перевірок проведених Покровським міським відділом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області було встановлено, що Комунальний заклад "Середня загальноосвітня школа № 4 м. Покров Дніпропетровської області" тривалий час функціонує з суттєвими порушеннями пожежної безпеки, однак посадовими особами управління освіти виконавчого комітету Покровської міської ради та Покровської міською радою не вжито жодних дій щодо усунення вказаних порушень.
Вказані обставини стали підставою для звернення прокурором із позовом про визнання протиправною бездіяльності відповідачів та зобов'язати останніх вжити заходів на усунення порушень протипожежної безпеки, вказаної в акті №44 позапланової перевірки, яку проведено Покровським ГУ ДСНС.
Позиція Верховного Суду
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
Згідно частини 4 статті 328 КАС України (в редакції чинній після 15.12.2017) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС України (в редакції чинній після 15.12.2017), відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Це означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
В основу касаційної скарги покладено доводи про помилковість висновків суддів попередніх інстанцій щодо виділення коштів в розмірі 169,00 тис. грн на проведення протипожежних заходів по закладам освіти на 2019 рік згідно з рішення Покровської міської ради Дніпропетровської області № 2 від 04 грудня 2018 року "Про бюджет м. Покров на 2019 рік", оскільки вказані висновки здійснено лише на підставі листа від 11 січня 2019 року № 01-21/17, адресованого начальником фінансового управління Покровської міської ради заступнику міської голови.
В той же час за посиланням скаржник за змістом рішення Покровської міської ради Дніпропетровської області № 2 від 04 грудня 2018 року "Про бюджет м. Покров на 2019 рік" та, зокрема, додатку № 7 "Про розподіл витрат місцевого бюджету на реалізацію місцевих (регіональних) програм у 2019 році", Управлінню освіти виконавчого комітету Покровської ради у 2019 році виділено 4 895 000 грн з метою фінансування конкретних місцевих регіональних програм, затверджених Покровською міською радою. Серед перелічених видів видатків не передбачено виділення коштів в сумі 169,00 тис грн на проведення протипожежних заходів по закладам освіти.
Оцінюючи наведені доводи, Суд зазначає.
Відповідно до рішення Покровської міської ради Дніпропетровської області № 2 від 04 грудня 2018 року "Про бюджет м. Покров на 2019 рік", зокрема, додаток 7 до цього рішення, є його невід'ємною частиною.
В той час в матеріалах справи вказаний документ відсутній, питання про його витребування судами попередніх інстанцій не вирішувалось.
А відтак, зважаючи на встановлені судами обставини, Суд вважає висновки судів першої та апеляційної інстанції передчасними, та такими, що зроблені без повного з'ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, а оцінка наявних у матеріалах справи доказів здійснена без дотримання положень статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України, а відтак таке судові рішення не є такими, що відповідають вимогам законності та обґрунтованості, що встановлені статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України.
Одночасно Суд звертає увагу, що адміністративний позов у даній справі подано Заступником керівника Нікопольської місцевої прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом, яким є Закон України від 14 жовтня 2014 № 1697-VII "Про прокуратуру".
У частині третій статті 23 Закону України "Про прокуратуру" в редакції на час звернення прокурора з позовом передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Зміст вищевказаної норми дозволяє зробити висновок, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (а) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (б) у разі відсутності такого органу.
Отже, у першому випадку захист інтересів держави насамперед покладено на відповідні суб'єкти владних повноважень, а не на прокурора.
Таким чином, прокурор виконує субсидіарну роль, замінюючи в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутній орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
У кожному випадку звернення до суду прокурор у позовній заяві повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Подана позовна заява Першого заступника керівника Нікопольської місцевої прокуратури Дніпропетровської області не містить зазначення органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, суб'єкт владних повноважень, який не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави, а звернення до суду мотивовано відсутністю такого органу.
Суди першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи спір по суті, не перевірили дотримання прокурором вимог положень частин третьої та четвертої статті 53 КАС України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з'ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Виходячи із змісту принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі в адміністративному судочинстві саме на суд покладається обов'язок визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, матеріальний закон, який їх регулює, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі позовних вимог та заперечень; з'ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів, і вжити заходів для виявлення та витребування доказів.
Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судами попередніх інстанцій, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність його висновків в цілому по суті спору.
За наведених обставин, Верховний Суд приходить до висновку, що висновки судів попередніх інстанцій ґрунтуються на неповно встановлених обставинах справи.
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (частина 3 статті 341 КАС України).
Відповідно до частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
Згідно частини 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду першої інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
З огляду на викладене, а також ураховуючи той факт, що судами попередніх інстанцій на підставі належних та допустимих доказів не було з'ясовано належним чином обставини справи, в той час як їх не встановлення впливає на правильність вирішення спору, ухвалені у справі судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
1.Касаційну скаргу Першого заступника прокурора Дніпропетровської області задовольнити.
2.Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2019 року у справі № 0440/6277/18 - скасувати, а справу направити до суду першої інстанції Дніпропетровського окружного адміністративного суду на новий розгляд.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Повний текст постанови виготовлено 03 грудня 2019 року.
...........................
...........................
...........................
Л.О. Єресько
А.Г. Загороднюк
В.М. Соколов
Судді Верховного Суду