01010, м. Київ, вул. Московська, 8, корп. 30. тел/факс 254-21-99, e-mail: inbox@6apladm.ki.court.gov.ua
Головуючий суддя у першій інстанції: Васильченко І.П.
04 грудня 2019 року Справа № 640/8131/19
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді: Епель О.В.,
суддів: Карпушової О.В., Степанюка А.Г.,
за участю секретаря Лісник Т.В.,
представника позивача Бондарчука Д.М.,
представників відповідачів Акберова А.Е., Чмуж Д.І.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 серпня 2019 року у справі
за позовом товариства з обмеженою відповідальністю
«Комплекс Агромарс»
до Головного управління Держпродспоживслужби
в Київській області,
Департаменту екології та природних ресурсів
Київської обласної державної адміністрації
про визнання протиправною бездіяльності,
визнання протиправними та скасування рішень
та дозволу в частині встановлення певних умов,
Історія справи.
Товариство з обмеженою відповідальністю «Комплекс Агромарс» (далі - позивач) звернулося до суду з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області (далі - відповідач-1), Департаменту екології та природних ресурсів Київської обласної державної адміністрації (далі - відповідач-2), в якому, з урахуванням заяви про уточнення та збільшення позовних вимог, просив:
1) визнати протиправним та скасувати рішення у формі листа-погодження ГУ Держпродспоживслужби в Київській області від 03.01.2019 № 10-04.3-01/106 в частині умов дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами ТОВ «Комплекс Агромарс», а саме щодо покладення на позивача обов'язку:
- провести розрахунок розсіювання забруднюючих речовин в атмосферне повітря на період поетапного зниження викидів забруднюючих речовин (тривалість кожного етапу та необхідне зменшення обсягів викидів забруднюючих речовин на кожному етапів встановлюються територіальними органами Мінприроди України, органом виконавчої влади Автономної республіки Крим з питань охорони навколишнього природнього середовища, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями за погодженням з Держсанепідслужбою України). Узгоджений з вищевказаними установами план щодо поетапного зниження викидів забруднюючих речовин, відповідно до вимог п. 2.10 наказу Мінприроди від 09.03.2006 № 108, представити до Головного управління протягом I-го кварталу 2019 року;
- розробити пропозиції щодо дозволених обсягів викидів, з урахуванням поетапного зниження викидів, із зазначенням тривалості кожного етапу відповідних обсягів викидів, відповідно до вимог п. 2.13 наказу Мінприроди від 09.03.2006 № 108. Розроблені пропозиції щодо дозволених обсягів викидів, з урахуванням поетапного зниження викидів із зазначенням тривалості кожного етапу відповідних обсягів викидів представити до Головного управління протягом I-го кварталу 2019 року;
- провести щомісячний моніторинг рівня забруднення атмосферного повітря на межі санітарно-захисної зони та житлової забудови відповідно до вимог п. 2.10 наказу Мінприроди від 09.03.2006 № 108 протягом 2019 року;
2) визнати протиправним та скасувати рішення у формі листа-погодження Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області від 25.01.2019 № 10-04.1-12/807 в частині умов дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами ТОВ «Комплекс Агромарс», а саме щодо покладення на позивача обов'язку:
- провести розрахунок розсіювання забруднюючих речовин в атмосферне повітря на період поетапного зниження викидів забруднюючих речовин (тривалість кожного етапу та необхідне зменшення обсягів викидів забруднюючих речовин на кожному етапів встановлюються територіальними органами Мінприроди України, органом виконавчої влади Автономної республіки Крим з питань охорони навколишнього природнього середовища, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями за погодженням з Держсанепідслужбою України). Узгоджений з вищевказаними установами план щодо поетапного зниження викидів забруднюючих речовин, відповідно до вимог п. 2.10 наказу Мінприроди від 09.03.2006 №108, представити до Головного управління протягом I кварталу 2019 року;
- розробити пропозиції щодо дозволених обсягів викидів з урахуванням поетапного зниження викидів із зазначенням тривалості кожного етапу відповідних обсягів викидів, відповідно до вимог п. 2.13 наказу Мінприроди від 09.03.2006 № 108. Розроблені пропозиції щодо дозволених обсягів викидів з урахуванням поетапного зниження викидів із зазначенням тривалості кожного етапу відповідних обсягів викидів представити до Головного управління протягом I-го кварталу 2019 року;
- провести щомісячний моніторинг рівня забруднення атмосферного повітря на межі санітарно-захисної зони та житлової забудови відповідно до вимог п. 2.10 наказу Мінприроди від 09.03.2006 № 108 протягом 2019 року;
3) визнати протиправним та скасувати дозвіл Департаменту екології та природних ресурсів Київської обласної державної адміністрації від 31.01.2019 № 3221882001-6 на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами в частині умов:
- провести розрахунок розсіювання забруднюючих речовин в атмосферне повітря на період поетапного зниження викидів забруднюючих речовин (тривалість кожного етапу та необхідне зменшення обсягів викидів забруднюючих речовин на кожному етапів встановлюються територіальними органами Мінприроди України, органом виконавчої влади Автономної республіки Крим з питань охорони навколишнього природнього середовища, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями за погодженням з Держсанепідслужбою України). Узгоджений з вищевказаними установами план щодо поетапного зниження викидів забруднюючих речовин, відповідно до вимог п. 2.10 наказу Мінприроди від 09.03.2006 № 108, представити до Головного управління протягом I кварталу 2019 року;
- розробити пропозиції щодо дозволених обсягів викидів з урахуванням поетапного зниження викидів із зазначенням тривалості кожного етапу відповідних обсягів викидів, відповідно до вимог п. 2.13 наказу Мінприроди від 09.03.2006 № 108. Розроблені пропозиції щодо дозволених обсягів викидів з урахуванням поетапного зниження викидів із зазначенням тривалості кожного етапу відповідних обсягів викидів представити до Головного управління протягом I кварталу 2019 року;
- провести щомісячний моніторинг рівня забруднення атмосферного повітря на межі санітарно-захисної зони та житлової забудови відповідно до вимог п. 2.10 наказу Мінприроди від 09.03.2006 №108 протягом 2019 року, а також в частині абз. 1-5 п. 2.5.1: «Граничнодопустимі викиди в атмосферу в рамках Дозволу повинні тлумачитись наступним чином: безперервний моніторинг: а) Жоден середній показник за 24 годин не повинен перевищувати граничнодопустимі величини дозволених викидів; б) 97 % усіх середніх показників за 20 хвилин при постійному вимірюванні граничнодопустимі величини дозволених викидів; в) 3 % середніх значень виміряних за двадцятихвилинний інтервал не повинні перевищувати 1,2 встановленого значення нормативу граничнодопустимого викиду.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 серпня 2019 року адміністративний позов задоволено повністю.
Ухвалюючи зазначене рішення, суд першої інстанції виходив з того, що Київська обласна державна адміністрація та ГУ Держпродспоживслужби в Київській області не уповноважені встановлювати умови для дозволів, які не передбачені законодавством, а також з того, що здійснення моніторингу стосується лише об'єктів підвищеної екологічної небезпеки, до яких підприємство позивача не належить.
Не погоджуючись з таким рішенням суду, відповідач - ГУ Держпродспоживслужби в Київській області подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити постанову про відмову в задоволенні позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на те, що у позивача наявні зони, де внаслідок причин об'єктивного характеру встановлено перевищення нормативів екологічної безпеки, що такі обставини не були прийняті до уваги судом першої інстанції, а також з того, що судом не застосовано положення наказу Мінприроди від 09.03.2006 № 108, яким затверджено спеціальну інструкцію, що передбачає можливість встановлення умов у дозволі на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря.
З цих та інших підстав апелянт вважає, що оскаржуване рішення суду прийнято з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.11.2019 було відкрито провадження у справі, встановлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до судового розгляду.
Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити її без задоволення, а рішення суду - без змін та, зокрема, наголошує на тому, що ним було надано повний пакет документів для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря і у відповідачів не було правових підстав для встановлення спірних умов у таких дозволах.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін, з наступних підстав.
Обставини справи, встановлені судом першої інстанції.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ТОВ «Комплекс Агромарс» є суб'єктом господарювання, яке відповідно до Закону України «Про охорону атмосферного повітря», з метою ведення господарської діяльності зобов'язано отримувати дозволи на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
У зв'язку з цим, на замовлення ТОВ «Комплекс Агромарс» підрядною організацією ТОВ «Дозвіл Еко Плюс» було розроблено необхідні документи для отримання (продовження) дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами філії «Гаврилівський птахівничий комплекс» ТОВ «Комплекс Агромарс».
У подальшому ТОВ «Комплекс Агромарс» подало до Департаменту екології та природних ресурсів Київської облдержадміністрації пакет документів, передбачених чинним законодавством, для отримання вказаного дозволу.
Департаментом екології та природних ресурсів Київської облдержадміністрації було направлено на погодження до ГУ Держспоживслужби в Київській області пакет документів, поданий ТОВ «Комплекс Агромарс».
Рішеннями у формі листів-погоджень від 03.01.2019 № 10-04.3-01/106 та від 25.01.2019 № 10-04.1-12/807 ГУ Держспоживслужби в Київській області було погоджено видачу дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами філії «Гаврилівський птахівничий комплекс» ТОВ «Комплекс Агромарс», проте, погоджено з умовами:
« 1. Проведення розрахунку розсіювання забруднюючих речовин в атмосферне повітря на період поетапного зниження викидів забруднюючих речовин (тривалість кожного етапу та необхідне зменшення обсягів викидів забруднюючих речовин на кожному етапів встановлюються територіальними органами Мінприроди України, органом виконавчої влади Автономної республіки Крим з питань охорони навколишнього природнього середовища, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями за погодженням з Держсанепідслужбою України). Узгоджений з вищевказаними установами план щодо поетапного зниження викидів забруднюючих речовин, відповідно до вимог п. 2.10 наказу Мінприроди №108 від 09.03.2006 «Про затвердження інструкції про загальні вимоги до оформлення документів, у яких обґрунтовуються обсягів викидів, для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців», представити до Головного управління протягом I кварталу 2019 року.
2. Розробити пропозиції щодо дозволених обсягів викидів з урахуванням поетапного зниження викидів із зазначенням тривалості кожного етапу відповідних обсягів викидів, відповідно до вимог п. 2.13 наказу Мінприроди №108 від 09.03.2006 «Про затвердження інструкції про загальні вимоги до оформлення документів, у яких обґрунтовуються обсягів викидів, для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців». Розроблені пропозиції щодо дозволених обсягів викидів з урахуванням поетапного зниження викидів із зазначенням тривалості кожного етапу відповідних обсягів викидів представити до Головного управління протягом I кварталу 2019 року.
3. Проведення щомісячного моніторингу рівня забруднення атмосферного повітря на межі санітарно-захисної зони та житлової забудови відповідно до вимог п. 2.10 наказу Мінприроди від 09.03.2006 «Про затвердження інструкції про загальні вимоги до оформлення документів, у яких обґрунтовуються обсягів викидів, для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців» протягом 2019 року.»
31.01.2019 ТОВ «Комплекс Агромарс» отримало дозвіл Департаменту екології та природних ресурсів Київської обласної державної адміністрації № 3221882001-6 на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, в якому були продубльовані зазначені вище умови ГУ Держспоживслужби в Київській області з листів-рішень від 03.01.2019 №10-04.3-01/106 та від 25.01.2019 №10-04.1-12/807. Крім того, в дозволі в абз. 1-5 п. 2.5.1 зазначено таке: « 2.5.1. Граничнодопустимі викиди в атмосферу в рамках Дозволу повинні тлумачитись наступним чином: Безперервний моніторинг: а) Жоден середній показник за 24 годин не повинен перевищувати граничнодопустимі величини дозволених викидів.
б) 97 % усіх середніх показників за 20 хвилин при постійному вимірюванні граничнодопустимі величини дозволених викидів. в) 3% середніх значень виміряних за двадцятихвилинний інтервал не повинні перевищувати 1,2 встановленого значення нормативу граничнодопустимого викиду.»
Позивач, вважаючи протиправним встановлення відповідачами у вказаних рішеннях та дозволі таких умов, звернувся до суду з цим позовом.
Нормативно-правове обґрунтування.
Спірні правовідносини регулюються Конституцією України, Законом України «Про охорону атмосферного повітря» від 16.10.1992 року № 2707-ХІІ (далі-Закон № 2707-ХІІ), «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 № 1264-XII (далі - Закон № 1264-XII), Порядком проведення та оплати робіт, пов'язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців, які отримали такі дозволи, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №302 (далі - Порядок № 302), Інструкцією про загальні вимоги до оформлення документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців, затвердженою наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 09.03.2006 № 108 (далі - Інструкція № 108), Положенням про державну систему моніторингу довкілля, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.1998 № 391 (далі - Положення № 391), Порядком організації та проведення моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 09.03.1999 № 343 (далі - Порядок № 343), Правилами створення та експлуатації автоматизованих систем екологічного контролю і моніторингу об'єктів підвищеної екологічної небезпеки та Регламенту створення та функціонування автоматизованих систем екологічного контролю і моніторингу об'єктів підвищеної екологічної небезпеки, затвердженими наказом Міністерством охорони навколишнього природнього середовища від 27.03.2009 № 148 (далі - Правила № 148).
Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові і організаційні основи та екологічні вимоги в галузі охорони атмосферного повітря визначені Законом № 2707-ХІІ.
Згідно з частиною першою статті 1 Закону № 2707-ХІІ у цьому Законі наведені нижче терміни вживаються у такому значенні:
- атмосферне повітря - життєво важливий компонент навколишнього природного середовища, який являє собою природну суміш газів, що знаходиться за межами жилих, виробничих та інших приміщень;
- забруднення атмосферного повітря - змінення складу і властивостей атмосферного повітря в результаті надходження або утворення в ньому фізичних, біологічних факторів і (або) хімічних сполук, що можуть несприятливо впливати на здоров'я людини та стан навколишнього природного середовища;
- викид - надходження в атмосферне повітря забруднюючих речовин або суміші таких речовин;
- норматив гранично допустимого викиду забруднюючої речовини стаціонарного джерела - гранично допустимий викид забруднюючої речовини або суміші цих речовин в атмосферне повітря від стаціонарного джерела викиду;
- джерело викиду - об'єкт (підприємство, цех, агрегат, установка, транспортний засіб тощо), з якого надходить в атмосферне повітря забруднююча речовина або суміш таких речовин.
Частиною першою статті 5 Закону № 2707-ХІІ передбачено, що в галузі охорони атмосферного повітря встановлюються, зокрема, нормативи гранично допустимих викидів забруднюючих речовин стаціонарних джерел, порядок розроблення та затвердження яких у галузі охорони атмосферного повітря встановлюється Кабінетом Міністрів України відповідно до закону.
Відповідно до частини першої статті 11 Закону № 2707-ХІІ для забезпечення екологічної безпеки, створення сприятливого середовища життєдіяльності, запобігання шкідливому впливу атмосферного повітря на здоров'я людей та навколишнє природне середовище здійснюється регулювання викидів найбільш поширених і небезпечних забруднюючих речовин, перелік яких встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися після отримання дозволу, виданого суб'єкту господарювання, об'єкт якого належить до другої або третьої групи, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення (ч. 5 ст. 11 Закону № 2707-ХІІ).
До першої групи належать об'єкти, які взяті на державний облік і мають виробництва або технологічне устаткування, на яких повинні впроваджуватися екологічно безпечні технології та методи керування. До другої групи належать об'єкти, які взяті на державний облік і не мають виробництв або технологічного устаткування, на яких повинні впроваджуватися екологічно безпечні технології та методи керування. До третьої групи належать об'єкти, які не належать до першої і другої груп (ч. 7 ст. 11 Закону № 2707-ХІІ).
Дозволи на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря видаються за умови: неперевищення протягом строку їх дії встановлених нормативів екологічної безпеки; неперевищення нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин стаціонарних джерел; дотримання вимог до технологічних процесів у частині обмеження викидів забруднюючих речовин (ч. 10 ст. 11 Закону № 2707-ХІІ).
Якщо за результатами спостережень за станом атмосферного повітря або розрахунковими даними встановлено зони, де внаслідок причин об'єктивного характеру встановлено перевищення нормативів екологічної безпеки, приймається рішення про поетапне зниження викидів забруднюючих речовин підприємствами, установами, організаціями та громадянами - суб'єктами підприємницької діяльності.
Тривалість кожного етапу та необхідне зменшення обсягів викидів забруднюючих речовин на кожному етапі встановлюються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення (ч. 12 ст. 11 Закону № 2707-ХІІ).
Згідно з частинами першою - третьою статті 22 Закону № 1264-XII з метою забезпечення збору, обробки, збереження та аналізу інформації про стан навколишнього природного середовища, прогнозування його змін та розробки науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття ефективних управлінських рішень в Україні створюється система державного моніторингу навколишнього природного середовища.
Спостереження за станом навколишнього природного середовища, рівнем його забруднення здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, іншими спеціально уповноваженими державними органами, а також підприємствами, установами та організаціями, діяльність яких призводить або може призвести до погіршення стану навколишнього природного середовища.
Зазначені підприємства, установи та організації зобов'язані безоплатно передавати відповідним державним органам аналітичні матеріали своїх спостережень.
Порядок здійснення державного моніторингу навколишнього природного середовища визначається Кабінетом Міністрів України.
Пунктами 4, 10 Положення № 391 передбачено, що моніторинг довкілля здійснюється Мінагрополітики, Мінприроди, ДАЗВ, Держгеонадрами, Мінрегіоном, ДКА, а також ДСНС, Держлісагентством, Держводагентством, Держгеокадастром та їх територіальними органами, підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери їх управління, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями, а також органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища.
Підприємства, установи і організації незалежно від їх підпорядкування і форм власності, діяльність яких призводить чи може призвести до погіршення стану довкілля, зобов'язані здійснювати екологічний контроль за виробничими процесами та станом промислових зон, збирати, зберігати та безоплатно надавати дані і/або узагальнену інформацію для її комплексного оброблення.
У п. 3 Порядку № 343 закріплено, що до суб'єктів моніторингу атмосферного повітря належать ДСНС, Держсанепідслужба, їх територіальні органи, Мінприроди, підприємства, установи, організації, діяльність яких призводить або може призвести до погіршення стану атмосферного повітря.
Пунктом 4 Правил № 148 передбачено, що створення та функціонування автоматизованих систем екологічного контролю і моніторингу (АСЕКМ) стосується об'єктів підвищеної екологічної небезпеки (ОПЕН).
На кожному ОПЕН до прийняття рішення щодо створення АСЕКМ необхідно провести попереднє обстеження та обґрунтувати необхідність її створення. Попереднє обстеження має бути здійснено на підставі сумісного рішення керівництва підприємства, керівництва ДЕІ і відповідних територіальних органів та спеціальних підрозділів центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища України.
При попередньому обстеженні ОПЕН представниками ОПЕН, керівництва ДЕІ і відповідних територіальних органів та спеціальних підрозділів центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища України слід визначати та оцінити: вплив ОПЕН на навколишнє природне середовище; перелік об'єктів контролю і моніторингу, що знаходяться на ОПЕН; параметри (обсяги викидів, ЗР тощо) стаціонарних джерел викидів та скидів; типові умови функціонування ОПЕН.
Відповідно до п.п. 1, 2, 6 Порядку № 302 цей Порядок встановлює єдиний механізм проведення та оплати робіт, пов'язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
Дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами - це офіційний документ, який дає право підприємствам, установам, організаціям та громадянам-підприємцям експлуатувати об'єкти, з яких надходять в атмосферне повітря забруднюючі речовини або їх суміші, за умови дотримання встановлених відповідних нормативів граничнодопустимих викидів та вимог до технологічних процесів у частині обмеження викидів забруднюючих речовин протягом визначеного в дозволі терміну. Дозвіл видається суб'єкту господарювання за формою, встановленою Мінприроди.
Мінприроди та дозвільні центри передають Держсанепідслужбі, її територіальним органам відповідно заяву та документи на отримання дозволу. Держсанепідслужба, її територіальні органи протягом 15 календарних днів з дати надходження документів приймають рішення щодо можливості/неможливості видачі дозволу, яке надсилається Мінприроди та дозвільним центрам відповідно. У разі прийняття рішення щодо неможливості видачі дозволу у ньому зазначається зміст зауважень.
Висновки суду апеляційної інстанції.
Системний аналіз викладених правових норм дозволяє стверджувати, що законодавством регламентовано спеціальний дозвільний порядок провадження господарської діяльності суб'єктами, підприємства яких здійснюють викид забруднюючих речовин в атмосферне повітря.
Разом з тим, вирішення питання щодо надання дозволу на викид забруднюючих речовин віднесено до компетенції органів Держпродспоживслужби, що реалізується шляхом прийняття відповідного рішення, на підставі якого в наступному уповноваженим підрозділом облдержадміністрації видається зазначений дозвіл.
При цьому, спеціальним Законом № 2707-ХІІ визначено процедуру перевірки об'єкта на відповідність критеріям для надання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря, але не передбачено встановлення певних умов на майбутнє у виданому дозволі.
Перевіряючи доводи апеляційної скарги, колегія суддів звертає увагу на те, що позивач для отримання дозволу на викид забруднюючих речовин його птахофабрикою звернувся з відповідним пакетом документів до Департаменту екології та природних ресурсів КОДА, яким такі документи були направлені до ГУ Держпродспоживслужби в Київській області для прийняття рішення щодо можливості надання відповідного дозволу.
Разом з тим, після застосування регламентованої вищенаведеними законодавчими нормами процедури, ГУ Держпродспоживслужби в Київській області прийнято рішення про можливість надання позивачу такого дозволу з одночасним встановленням певних умов на майбутнє: проведення розрахунку розсіювання забруднюючих речовин в атмосферне повітря, розроблення пропозицій щодо дозволених обсягів викидів, проведення щомісячного моніторингу рівня забруднення, тобто, протиправно встановлено необхідність визначення та/або надання відомостей, які згідно зі ст. 11 Закону № 2707-ХІІ контролюючий орган повинен був перевірити ще до прийняття рішення щодо можливості видачі дозволу.
Також зазначені умови, всупереч вимогам Закону № 2707-ХІІ, були продубльовані й в дозволі, виданому Департаментом КОДА на підставі таких рішень ГУ Держпродспоживслужби в Київській області.
Крім того, апеляційний суд, аналізуючи зміст спірних умов вказаного дозволу, зазначає, що встановлення в ньому умови з приводу проведення моніторингу є протиправним не тільки з вищевказаних підстав, а й через те, що птахофабрика позивача не належить до об'єктів підвищеної екологічної небезпеки, тому Правила № 148 щодо проведення моніторингу до нього взагалі не застосовуються.
При цьому, апелянтом жодних доказів зворотного не надано, а натомість у судовому засіданні зазначено, що таке питання ним взагалі не досліджувалося.
Отже, відповідачі, встановлюючи у виданому позивачу дозволі від 31.01.2019 умови на майбутнє діяли поза межами наданих їм повноважень та з порушенням вимог спеціального законодавства.
Доводи представника апелянта, наведені безпосередньо в суді апеляційної інстанції про те, що відповідно до п. 2.13 Інструкції № 108 дозвіл на викид забруднюючих речових в атмосферне повітря без установлення в ньому умов є недійсним, колегія суддів вважає безпідставними і такими, що суперечить пункту 2.13 Інструкції № 108, на який він посилається та яким визначено порядок надання пропозицій щодо дозволених обсягів викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, тобто врегульовано зовсім інші правовідносини.
Твердження апелянта про те, що судом першої інстанції не було застосовано норми Інструкції № 108 при розгляді цієї справи, а також, що саме цією Інструкцією передбачено необхідність установлення умов у дозволі на викид забруднюючих речових, колегія суддів до уваги не приймає, оскільки, як відзначалося вище, спеціальним Законом № 2707-ХІІ, що має вищу юридичну силу у порівнянні з Інструкцією № 108 (підзаконним нормативно-правовим актом), не регламентовано відповідних повноважень контролюючих органів та не передбачено їх розширення підзаконним нормативно-правовим актом.
Крім того, й сама Інструкції № 108 не містять чіткої диспозитивної норми щодо можливості встановлення умов на майбутнє у вже виданому дозволі, тим більше умов, які мали перевірятися контролюючим органом при вирішенні питання щодо його видачі.
При цьому, судова колегія враховує правові висновки Європейського суду з прав людини, викладені в рішенні від 11.04.2013 р. по справі «Вєренцов проти України», в якому Суд зазначив, що саме законодавство має бути сформульованим з достатньою чіткістю, щоб надати особі можливість визначити, чи буде її поведінка суперечити закону, та якими можуть бути вірогідні наслідки порушень. Передбачення у національному законодавстві чітких визначень є істотною умовою для того, щоб закон залишався нескладним для розуміння та застосування, а також для запобігання спробам регулювати діяльність, яка не підлягає регулюванню.
У рішенні від 03.04.2008 р. по справі «Корецький та інші проти України», ЄСПЛ наголосив, що закон має бути сформульований з достатньою чіткістю. Щоб положення національного закону відповідали цим вимогам, він має гарантувати засіб юридичного захисту від свавільного втручання органів державної влади у права особи.
Також, у рішенні від 09.01.2013 р. по справі «Олександр Волков проти України» (OleksandrVolkov v. Ukraine), заява № 21722/11 ЄСПЛ наголошено, що чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону визначають принцип законності, який частково співпадає з принципом верховенства права, одним з визначальних проявів якого є принципи «доброго врядування» і «належної адміністрації».
Відповідно до ст. 6 КАС України та ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» висновки ЄСПЛ є джерелом права.
Доводи апелянта про те, що у позивача наявні зони, де внаслідок причин об'єктивного характеру встановлено перевищення нормативів екологічної безпеки, колегія суддів до уваги не приймає, оскільки, як відзначалося вище, такі обставини підлягали перевірці у ході процедури видачі відповідного дозволу, однак у межах виниклих між сторонами спірних правовідносин не доводять правомірності видання дозволу з умовами на майбутнє.
При цьому, у п.п. 70, 71 рішення у справі RYSOVSKYY v. UKRAINE («Рисовський проти України») заява № 29979/04 Європейським судом з прав людини підкреслено особливу важливість принципу «належного урядування», відповідно до якого, в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, «Онер'їлдіз проти Туреччини» [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, п. 72, від 8 квітня 2008 року, і «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року). При цьому, Суд наголосив, що саме на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій та мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року).
Таким чином, колегія суддів вважає, що апелянтом не доведено тих обставин, на які він посилається.
Водночас, постулатом адміністративного процесуального законодавства є презумпція винуватості відповідача у справі - суб'єкта владних повноважень (ч.2 ст.77 КАС України).
Перевіряючи всі доводи учасників справи, апеляційний суд також приймає до уваги правову позицію ЄСПЛ, викладену в рішенні від 21.01.1999 р. по справі «Гарсія Руїз проти Іспанії», відповідно до якої «…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…».
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо задоволення цього позову та вважає, що судом повно та правильно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права, відповідно до вимог ст. 242 КАС України.
Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Отже, апеляційна скарга Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області підлягає залишенню без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 серпня 2019 року - без змін.
Розподіл судових витрат.
Оскільки судом апеляційної інстанції не здійснено зміни або скасування рішення суду, то відповідно до ст. 139 КАС України, понесені відповідачем та апелянтом у цій справі судові витрати перерозподілу не підлягають.
Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,
Апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 серпня 2019 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Повний текст судового рішення виготовлено 04 грудень 2019 року.
Головуючий суддя
Судді: