Іменем України
27 листопада 2019 року
Київ
справа №809/862/16
провадження №К/9901/18771/18, №К/9901/18773/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області Удуд Ірини Леонідівни, головного інспектора будівельного нагляду управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області Мандрика Ігоря Івановича, управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Гриль-Бар», про визнання протиправними та скасування припису від 21 червня 2016 року та постанови № 29/1009/02-43/2016 від 29 червня 2016 року, за касаційними скаргами Товариства з обмеженою відповідальністю «Гриль-Бар» та Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Гулида Р.М., Кузьмича С.М., Улицького В.З. від 20 грудня 2016 року,
Короткий зміст позовних вимог
1. Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області Удуд Ірини Леонідівни, головного інспектора будівельного нагляду управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області Мандрика Ігоря Івановича, Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області про визнання протиправними та скасування припису від 21 червня 2016 року та постанови № 29/1009/02-43/2016 від 29 червня 2016 року.
В обґрунтування заявлених вимог позивач послався на те, що висновки, викладені в акті перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 21 червня 2016 року не відповідають дійсності, внаслідок чого припис від 21 червня 2016 року та постанова № 29/1009/02-43/2016 від 29 червня 2016 року винесені за результатами перевірки є протиправними та підлягають скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Постановою Івано-франківського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2016 року в задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що в архівних матеріалах відповідача присутня копія технічного паспорта, в якому відображена сходова площадка з навісом та двома вікнами, але з відмінностями від технічного паспорта наявного у позивача. На переконання суду, фактично встановлення позивачем вікон відбулося після здачі об'єкту в експлуатацію, без реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, що є порушенням пункту 2 частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Дана обставина, як зазначив суд, також підтверджується актами, які складені посадовими особами Калуської міської ради від 31 травня 2016 року, 31 липня 2015 року, 15 липня 2013 року, 5 серпня 2013 року. Відтак, ОСОБА_1 без декларації про початок виконання будівельних робіт здійснено самочинну реконструкцію магазину « Тканини », а тому обставини зазначені в акті перевірки від 21 червня 2016 року відповідають дійсності, а оскаржувані рішення є правомірними, прийняті з урахуванням всіх обставин та відповідають нормам чинного законодавства.
3. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2016 року скасовано постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2016 року і винесено нову, якою позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано припис Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 21 червня 2016 року, яким позивача зобов'язано у термін до 27 липня 2016 року усунути виявлені порушення містобудівної діяльності.
Визнано протиправною та скасовано постанову Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області від 29 червня 2016 року № 29/1009/02-43/2016, згідно якої позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 пунктом 4 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», та накладено штраф у сумі 52 200 грн.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень - Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області на користь позивача витрати на оплату судового збору в сумі 1 515,80 грн.
4. Скасовуючи постанову суду першої інстанції та задовольняючи позов, апеляційний суд виходив з того, що в складених інспекцією приписі, акті, протоколі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та постанові, не вказано коли саме проведено монтаж двох вікон та чим це доводиться документально (до здачі об'єкта в експлуатацію чи після), відтак твердження про таке є припущенням інспекторів Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області.
Суд апеляційної інстанції визначив невірним трактування судом першої інстанції відомостей по технічному паспорту на спірний об'єкт позивача, адже копія технічного паспорта відповідає оригіналу, а от поверховий план фундаменту будівлі, де відсутні віконні отвори на суміжній стіні, не слід ототожнювати чи вважати першим поверхом будівлі. На думку суду, оскаржувані рішення про самовільну реконструкцію двох вікон були прийняті відповідачем без вивчення проектної документації на реконструкцію даного приміщення, а тому допущений висновок про проектно-конструктивну відсутність двох вікон на суміжній стіні підтверджує необґрунтованість зазначених рішень. Крім того, згідно інформаційної довідки з державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 6 жовтня 2016 року, яка наявна у матеріалах справи видно, що до складу об'єкта нерухомого майна за адресою АДРЕСА_1 , який належить ОСОБА_1 входить приміщення під літерою «а» - сходова площадка з навісом, площею 23,9 кв.м.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ТОВ «Гриль-Бар» та Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області звернулись із касаційними скаргами, в яких просять його скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 29 листопада 2011 року ОСОБА_1 було зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт за № ІФ 08311119161, як це і передбачено пунктом 2 частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
В лютому 2012 року реконструкція і добудова були завершені з виготовленням технічного паспорта на вказане приміщення, де в поверховому плані відображена зазначена добудова з навісом і двома віконними отворами в приміщенні під навісом та сходовою площадкою, а згодом була складена та зареєстрована декларація про готовність об'єкта до експлуатації від 19 квітня 2012 року за № ІФ 1412060826.
Виконавчим комітетом Калуської міської ради прийнято рішення № 268 від 5 вересня 2012 року, яким оформлено право власності на магазин, який знаходиться за адресою - АДРЕСА_1 , загальною площею 209,3 м./кв. за ОСОБА_1 .
Відповідно до свідоцтва на право власності від 29 жовтня 2012 року та витягу про державну реєстрацію прав від 14 грудня 2012 року позивач є власником вищезгаданого нежитлового приміщення.
Через чотири роки, головним інспектором будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області Мандриком І.І. було проведено перевірку дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм та державних стандартів.
Підставою для проведення перевірки слугувало звернення голови Калуської міської ради за № 1716/02-23/20 від 2 червня 2016 року про самовільне проведення реконструкції магазину «Тканини» в АДРЕСА_1
Реконструкція приміщення з добудовою на АДРЕСА_1 , як встановили суди попередніх інстанцій, була розпочата на підставі рішення Калуської міської ради від 13 березня 2003 року № 117 та проектної документації і дозволу інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю від 23 березня 2004 року № 3. В проектній документації на реконструкцію і добудову було відображена реконструкція внутрішніх приміщень з добудовою навісу та сходової площадки, яка призначена виключно до входу в приміщення ОСОБА_1 . Ця добудова складалася з добудови двох цегляних стін по периметру і бетонного перекриття. В проектній документації на будівлю було передбачено влаштування двох віконних отворів у зведеній стіні, навпроти вікон третьої особи ТОВ «Гриль Бар», у сходовій площадці з навісом - Експлікація до технічного паспорта під літерою «а», площею 23,9 м2 та поверховий план під літерою « 7а».
По наслідках проведеної перевірки було складено акт від 21 червня 2016 року, яким засвідчено, що позивачем самовільно здійснено реконструкцію магазину «Тканини» без декларації про початок будівельних робіт, тобто вмонтовано два вікна на сходовій площадці, чим порушено пункт 2 частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Згодом інспектором Мандриком І.І. було складено протокол про вчинене правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 21 червня 2016 року та припис від 21 червня 2016 року, яким позивача зобов'язано усунути виявлені порушення до 27 липня 2016 року шляхом демонтажу вікон і сходової площадки.
29 червня 2016 року за наслідками розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, Головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області Удуд І.Л. винесено постанову за № 29/1009/02-43/2016, якою позивача визнано винним у вчинені правопорушення, передбаченого пунктом 4 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф.
Згідно інформаційної довідки з державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 6 жовтня 2016 року, яка наявна у матеріалах справи до складу об'єкта нерухомого майна по АДРЕСА_1 , який належить ОСОБА_1 входить приміщення під літерою «а» - сходова площадка з навісом, площею 23,9 кв.м.
7. Касаційна скарга ТОВ «Гриль-Бар» обґрунтована тим, що в листі від 6 липня 2016 року №01-09/4 зазначається, що КП «Госпрозрахункове проектно-виробниче архітектурно-планувальне бюро Калузької міської ради» не було розробником проекту реконструкції магазину « Тканини », за АДРЕСА_1 , який належить ОСОБА_1 . Скаржник зазначає, що позивач не надав до суду проект реконструкції і такий в матеріалах справи відсутній, а тому суд апеляційної інстанції безпідставно переклав на відповідача обов'язок доказування підстав позову в частині відповідності проекту здійсненої позивачем реконструкції магазину. Вважає, що суд апеляційної інстанції помилково ототожнив проект реконструкції з технічним паспортом приміщень позивача і дійшов помилкового висновку, що сходова площадка з навісом призначена виключно для входу в приміщення позивача. Безпідставним скаржник вважає також висновок суду апеляційної інстанції про виготовлення технічного паспорту позивачем після завершення у лютому 2012 року реконструкції добудови, оскільки у наданому позивачем технічному паспорті міститься дата його складення - 5 серпня 2011 року. Одночасно, на думку скаржника, апеляційний суд не звернув уваги на те, що декларацію про початок виконання будівельних робіт зареєстровано 29 грудня 2011 року, а декларацію про готовність об'єкта до експлуатації - 19 квітня 2012 року. Крім того, скаржник зазначає, що сходова площадка з навісом у власності позивача не перебуває, а є спільним майном багатоквартирного будинку і призначена для обслуговування також і належного ТОВ «Гриль-Бар» кафе.
8. Позивачем надано заперечення на касаційну скаргу ТОВ «Гриль-Бар», в яких зазначено, що на підтвердження неправомірності винесеної відповідачем постанови та припису ним було надано всі правовстановлюючі документи на приміщення. Зазначає, що сходова площадка створена ним під час реконструкції приміщення з добудовою. Також вказує, що приміщення магазину « Тканини » не є вбудованим у багатоквартирний будинок, а тільки примикає до будинку, а тому вважає, що даний житловий будинок не має відношення до його відокремленого приміщення.
9. Касаційна скарга Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області обґрунтована тим, що в ході проведеної перевірки встановлено, що позивач самовільно встановив металопластикові вікна на неналежну йому стіну та закрив доступ до повітря на кухні кафе « КГБ ». При огляді проектної документації на реконструкцію магазину встановлено, що на листі головного фасаду, затвердженого головним архітектором міста Калуш - П.Пострильовим, наклеєно паперову вставку з метою зміни зовнішнього вигляду магазину. Скаржник посилається на те, що реконструкція приміщення проведена після здачі об'єкта в експлуатацію, а первинна скарга гр. ОСОБА_2 направлена до Калузької міської ради 31 липня 2015 року.
10. Позивачем надано заперечення на касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області, в обґрунтування яких вказано, що фактично ніякої перевірки відповідачами проведено не було. Посилання скаржника на обставини зміни зовнішнього вигляду магазину в проектній документації на його реконструкцію позивач вважає безпідставними, оскільки відповідні докази не були надані до суду.
11. Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок).
Згідно з пунктом 2 Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції.
Відповідно до пункту 7 Порядку, підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об'єкта; перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.
Пунктом 16 Порядку встановлено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
Частиною четвертою статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та пунктом 17 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю передбачено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
У відповідності до пункту 9 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 6 квітня 1995 року за № 244, про вчинення правопорушення у сфері містобудівної діяльності посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю, які згідно з функціональними обов'язками здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль, складають протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Згідно пункту 22 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності за результатами розгляду справи посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ, приймає одну з таких постанов: 1) постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності; 2) постанову про закриття справи щодо накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
12. У відповідності до пункту 2 частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», замовник має право виконувати будівельні роботи, зокрема, після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до І-ІІІ категорій складності.
13. З аналізу наведених норм слідує, що право на виконання будівельних робіт у замовника виникає лише після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
14. Щодо посилань ТОВ «Гриль-Бар» на лист від 6 липня 2016 року № 01-09/4 КП «Госпрозрахункове проектно-виробниче архітектурно-планувальне бюро Калузької міської ради» стосовно розробки проекту реконструкції магазину « Тканини », який належить ОСОБА_1 , Верховний Суд зазначає, що такі не стосуються спірних у цій справі правовідносин.
Предметом розгляду цієї справи є виключено правомірність прийнятих відповідачем рішень, якими до останнього за допущення порушень норм Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» застосовано штрафні санкції та зобов'язано демонтувати два вікна на сходовій площадці. При цьому дослідженню підлягає питання, чи була здійснена реконструкція магазину «Тканини» саме без декларації про початок будівельних робіт.
В матеріалах справи наявна технічна документація на вищевказаний об'єкт нерухомості, яка була досліджена судами попередніх інстанцій, якими зроблені відповідні висновки щодо наведених в ній обставин. При цьому, обставини складення декларації про готовність реконструйованого об'єкту нерухомості до експлуатації 19 квітня 2012 року на підставі складеної КП «Госпрозрахункове проектно-виробниче архітектурно-планувальне бюро Калузької міської ради» проектної документації не були спірними між сторонами при розгляді цієї адміністративної справи.
Крім того, Верховний Суд звертає увагу, що відповідно до положень частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на час розгляду цієї справи судами попередніх інстанцій) в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Щодо решти доводів ТОВ «Гриль-Бар» про виготовлення технічного паспорту позивачем 5 серпня 2011 року Верховний Суд зазначає, що реконструкція приміщення з добудовою на майдані Шептицького, 4 в місті Калуші була розпочата позивачем на підставі рішення Калуської міської ради від 13березня 2003 року № 117 та проектної документації і дозволу інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю від 23 березня 2004 року № 3, що досліджено судом апеляційної інстанції при ухваленні рішення у цій справі.
Як правильно встановлено судом апеляційної інстанції, в проектній документації на реконструкцію і добудову була відображена реконструкція внутрішніх приміщень з добудовою навісу та сходової площадки, яка призначена виключно до входу в приміщення позивача. При цьому, в проектній документації на будівлю було передбачено влаштування двох віконних отворів у зведеній стіні у сходовій площадці з навісом.
В лютому 2012 року реконструкція і добудова були завершені з виготовленням технічного паспорта на вказане приміщення, де в поверховому плані відображена зазначена добудова з навісом і двома віконними отворами в приміщенні під навісом та сходовою площадкою, а згодом була складена та зареєстрована декларація про готовність об'єкта до експлуатації від 19 квітня 2012 року за № ІФ 1412060826.
Також, на думку Верховного Суду, хронологія подій початку виконання позивачем будівельних робіт та складення декларації про готовність реконструйованого об'єкту до експлуатації, обставини щодо яких встановлені як судом першої, так і судом апеляційної інстанції, є послідовною та такою, що узгоджується з приписами діючого на час виникнення спірних правовідносин законодавства.
Верховний Суд критично оцінює посилання скаржника - ТОВ «Гриль-Бар» на те, що сходова площадка з навісом у власності позивача не перебуває, а є спільним майном багатоквартирного будинку і призначена для обслуговування також і належного ТОВ «Гриль-Бар» кафе, оскільки такі обставини підтверджені належними доказами, наявними в матеріалах справи, що також встановлено судом апеляційної інстанції.
15. Посилання Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області в поданій ним касаційній скарзі на те, що при огляді проектної документації на реконструкцію магазину встановлено, що на листі головного фасаду, затвердженого головним архітектором міста Калуш - П.Пострильовим, наклеєно паперову вставку з метою зміни зовнішнього вигляду магазину, Верховний Суд оцінює критично, адже судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідачем не надано належних доказів, як і не зазначається самим відповідачем про їх існування.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
16. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення апеляційного суду є законним і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в ньому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновок суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги його не спростовують.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю «Гриль-Бар» та Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області залишити без задоволення, а постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2016 року - без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: Я.О. Берназюк
І.В. Желєзний