Іменем України
27 листопада 2019 року
Київ
справа № 643/11892/16-а
провадження № К/9901/33827/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до управління Пенсійного фонду України в Московському районі м. Харкова про визнання дій незаконними і протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою управління Пенсійного фонду України в Московському районі м. Харкова на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Донець Л.О, Бенедик А.П., Мельнікової Л.В. від 19 червня 2017 року,
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до управління Пенсійного фонду України в Московському районі м. Харкова про визнання дій незаконними і протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, в якому просила:
- визнати протиправним рішення управління Пенсійного фонду України в Московському районі м. Харкова від 28 червня 2016 року щодо відмови ОСОБА_1 в перерахунку пенсії державного службовця з 1 грудня 2016 року;
- зобов'язати управління Пенсійного фонду України в Московському районі м. Харкова провести ОСОБА_1 перерахунок та виплату пенсії державного службовця з 23 березня 2016 року, призначеної в розмірі 81 процентів заробітної плати з урахуванням підвищення розміру заробітної плати державних службовців з 1 грудня 2015 року згідно довідки про заробітну плату, що надається для перерахунку пенсії непрацюючим державним службовцям № 4832\05 від 18 серпня 2016 року.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Постановою Московського районного суду м. Харкова від 13 березня 2017 року у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 було відмовлено.
3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до статті 90 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року№ 889-VIII, який набрав чинності з 1 травня 2016 року, пенсійне забезпечення державних службовців здійснюється відповідно до Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування». Законом України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» не передбачено підстав для перерахунку пенсії, як підвищення заробітної плати працюючих державних службовців.
Отже, враховуючи приписи статті 90 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII та Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», з 1 травня 2016 року відсутні підстави для перерахунку пенсії державним службовцям у зв'язку з підвищенням заробітної плати працюючих державних службовців.
Оскільки позивачка звернулась до відповідача із заявою про перерахунок пенсії після 1 травня 2016 року, тобто після набрання чинності Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року№ 889-VIII, тому управління Пенсійного фонду України в Московському районі м. Харкова обґрунтовано прийняло рішення про відмову в перерахунку пенсії.
4. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2017 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 було задоволено частково.
Постанову Московського районного суду м. Харкова від 13 березня 2017 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено частково.
Скасовано протокол управління Пенсійного фонду України в Московському районі м. Харкова про розгляд спірних питань, які виникають під час призначення (перерахунку) та виплати пенсій від 26 серпня 2016 року.
Зобов'язано управління Пенсійного фонду України в Московському районі м. Харкова повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 23 серпня 2016 року про перерахунок пенсії.
5. Задовольняючи частково позовні вимоги суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідачем було розглянуто заяву позивача шляхом оформлення протоколу, підписаного заступником начальника управління, начальника відділу з питань призначення, перерахунку та виплати пенсій № 1, начальником відділу з питань призначення, перерахунку та виплати пенсій № 2, начальником відділу з питань призначення, перерахунку та виплати пенсій № 3, начальником юридичного відділу. Водночас рішення щодо перерахунку пенсії на підставі поданої позивачем заяви, відповідачем не приймалось.
Водночас у матеріалах справи наявна окрема думка судді Харківського апеляційного адміністративного суду Бенедик А . П., в якій останній висловив незгоду з рішенням.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, управління Пенсійного фонду України в Московському районі м. Харкова звернулось із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2017 та залишити в силі постанову Московського районного суду м. Харкова від 13 березня 2017 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 з 15 січня 2004 року перебуває на обліку в управлінні Пенсійного фонду України в Московському районі м. Харкова та одержує пенсію державного службовця призначену відповідно до Закону України «Про державну службу» № 3723-ХІІ.
23 серпня 2016 року ОСОБА_1 звернулась до управлінні Пенсійного фонду України в Московському районі м. Харкова із заявою про перерахунок пенсії з урахуванням підвищення посадового окладу державним службовцям зазначеної категорії додавши довідку про заробітну плату від 19 серпня 2016 року.
Рішенням управління Пенсійного фонду України в Московському районі м. Харкова, оформленим протоколом від 26 серпня 2016 року, ОСОБА_1 було відмовлено в перерахунку пенсії, оскільки згідно статті 90 Закону України «Про державну службу» № 889-VIII від 10 грудня 2015 року, що пенсійне забезпечення державних службовців з травня 2016 року здійснюється відповідно до Закону України «Про можливості перерахунку пенсії у разі підвищення заробітної плати працюючим державним службовцям».
8. Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом.
9. Касаційна скарга обґрунтована тим, що посадові особи Пенсійного фонду України при прийнятті оскаржуваного рішення діяли на підставі відповідного наказу та мали всі необхідні повноваження для прийняття рішення щодо призначення (перерахунку) та виплати пенсій. В рішенні відповідача від 26 серпня 2017 року вказано причини відмови у перерахунку пенсії з посиланням на відповідні нормативні акти; рішення підписано уповноваженими особами та проставлено печатку; у рішенні вказано порядок його оскарження.
10. Відзиву на касаційну скаргу управління Пенсійного фонду України в Московському районі м. Харкова на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2017 року ОСОБА_1 не подано.
11. Відповідно до статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
12. Згідно з статтею 22 Конституції України, права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
13. Відповідно до статті 19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. У рішенні Європейського суду з прав людини від 7 липня 1989 року у справі «Сорінг проти Сполученого Королівства» Суд зазначено, що Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) «спрямована на пошук справедливого співвідношення між потребами, пов'язаними з інтересами суспільства в цілому, і вимогами захисту основних прав людини». У рішенні від 17 жовтня 1986 року у справі «Ріс проти Сполученого Королівства» Суд зазначив, що, з'ясовуючи, чи існує позитивне зобов'язання стосовно людини, «належить врахувати справедливий баланс, який має бути встановлений між інтересами всього суспільства й інтересами окремої людини».
15. У рішенні Європейського суду з прав людини від 9 жовтня 1979 року у справі «Ейрі проти Ірландії» Суд констатував, що здійснення соціально-економічних прав людини значною мірою залежить від становища в державах, особливо фінансового.
16. У рішенні Європейського суду з прав людини від 3 червня 2014 року у справі за заявою Валентини Ніканорівни Великоди проти України № 43331/12, Суд, розглянувши скаргу, зокрема, за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції на припинення виплати заявниці державними органами пенсії у розмірах, встановлених рішенням національного суду від 19 січня 2010 року після внесення у 2011 році змін до законодавчих актів, вказав на відсутність втручання у право заявниці на мирне володіння майном внаслідок внесення змін до законодавства щодо зменшення розміру соціальних виплат. Такого висновку Суд дійшов за відсутності доказів того, що ці зміни внесені не у відповідності до законної процедури та за відсутності будь-яких доказів того, що вони не були доступними та передбачуваними.
Також вказав на відсутність підстав для висновку про те, що, передавши Кабінету Міністрів України право на встановлення розміру соціальних пільг, Парламент України діяв на порушення якихось положень Конвенції, та зазначив, що зменшення пенсії заявниці очевидно було обумовлено міркуваннями економічної політики та фінансових труднощів, з якими зіткнулася держава. За відсутності будь-яких доказів щодо протилежного та визнаючи, що держава-відповідач має широке поле свободи розсуду щодо досягнення балансу між правами, що є предметом спору, та економічною політикою, Суд не вважав, що таке зменшення було непропорційним переслідуваній легітимній меті або що воно поклало надмірний тягар на заявницю.
17. Відповідно до статті 37 Закону України «Про державну службу» № 3723-ХІІ, на одержання пенсії державних службовців мають право особи, які досягли встановленого законодавством пенсійного віку, за наявності страхового стажу для чоловіків - не менше 25 років, для жінок - не менше 20 років, у тому числі стажу державної служби - не менше 10 років, та які на час досягнення пенсійного віку працювали на посадах державних службовців, а також особи, які мають не менше 20 років стажу роботи на посадах, віднесених до категорій посад державних службовців, - незалежно від місця роботи на час досягнення пенсійного віку. Пенсія державним службовцям призначається в розмірі 80 відсотків від сум їх заробітної плати, на які нараховуються страхові внески на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування, без обмеження граничного розміру пенсії.
18 Частина перша статті 37-1 Закону України «Про державну службу» № 3723-ХІІ у редакції, чинній до 1 січня 2015 року, передбачала, що у разі підвищення розміру заробітної плати працюючим державним службовцям, а також у зв'язку із набуттям особою права на пенсійне забезпечення державного службовця за цим Законом відповідно здійснюється перерахунок раніше призначених пенсій.
19. Законом України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» статтю 37-1 Закону України «Про державну службу» № 3723-ХІІ викладено у новій редакції, згідно з якою умови та порядок перерахунку призначених пенсій державним службовцям визначаються Кабінетом Міністрів України.
20. Пунктами 4, 5 постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2000 року № 865 «Про деякі питання вдосконалення визначення розмірів заробітку для обчислення пенсії» передбачено, що у разі підвищення розміру заробітної плати працюючим державним службовцям заробітна плата для перерахунку пенсії пенсіонерам, яким пенсія призначена з дня набрання чинності Законом України «Про державну службу» № 3723-ХІІ, визначається в такому порядку:
1) пенсіонерам, які на момент перерахунку пенсії продовжують працювати на посаді, з якої призначено пенсію, - на підставі поданої довідки про одержувану заробітну плату на момент перерахунку;
2) іншим пенсіонерам - на підставі документів, поданих на час перерахунку, виходячи із сум заробітної плати, яку одержує працюючий державний службовець на відповідній посаді, з якої призначено (перераховано) пенсію, на момент виникнення права на перерахунок.
Перерахунок пенсій провадиться з місяця підвищення розміру заробітної плати працюючого державного службовця на підставі поданої заяви та довідок, виданих державними органами за останнім місцем роботи. Форма довідки про заробітну плату, що подається для призначення (перерахунку) пенсії державним службовцям, затверджується правлінням ПФУ за погодженням з Мінсоцполітики.
21. Постановою Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2015 року № 1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів» пункт 4 постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2000 року № 865 «Про деякі питання вдосконалення визначення розмірів заробітку для обчислення пенсії» виключено, а пункт 5 викладено в такій редакції: «форма довідки про заробітну плату, що подається для призначення пенсії державним службовцям, затверджується правлінням Пенсійного фонду України за погодженням з Міністерством соціальної політики».
22. 10 грудня 2015 року прийнято новий закон, який регулює відносини, що виникають у зв'язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, - Закон України «Про державну службу» № 889-VIII.
23. У зв'язку з набуттям з 1 травня 2016 року чинності Законом України «Про державну службу» № 889-VIII, положення Закону України «Про державну службу» № 3723-XII втратили чинність, в тому числі норми, якими було врегульоване пенсійне забезпечення державних службовців (крім статті 37, що застосовується до осіб, зазначених у пунктах 10 і 12 розділу XI Закону № 889-VIII).
24. Відповідно до статті 90 Закону України «Про державну службу» № 889-VIII, пенсійне забезпечення державних службовців здійснюється відповідно до Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» № 1058-IV.
25. Верховний Суд України у постанові від 7 листопада 2017 року у справі № 21-953а17 та Верховний Суд у постанові від 28 березня 2018 року у справі № К/9901/29800/18 висловили свою позицію стосовно перерахунку пенсії у зв'язку із прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2015 року № 1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів» та Закону України «Про державну службу» № 889-VIII. Суди вказали на відсутність правових підстав перерахунку з 1 грудня 2015 року пенсії державного службовця відповідно до Закону України «Про державну службу» № 3723-ХІІ.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції
26. Ураховуючи наведені вище положення джерел права, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що з 1 грудня 2015 року - початку застосування постанови Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2015 № 1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів», якою пункт 4 постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2000 року № 865 «Про деякі питання вдосконалення визначення розмірів заробітку для обчислення пенсії» виключено, а її пункт 5 викладено в іншій редакції, та у зв'язку з набранням у подальшому чинності Законом України «Про державну службу» № 889-VIII, яким по-іншому врегульовані правовідносини, пов'язані із пенсійним забезпеченням державних службовців, пенсії, призначені за статтею 37 Закону України «Про державну службу» № 3723-XII, не підлягають перерахунку у зв'язку з підвищенням розміру заробітку працюючих державних службовців.
27. Ані Закон України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII, яким, зокрема, статтю 37-1 Закону України «Про державну службу» № 3723-ХІІ викладено у новій редакції, ані стаття 90 Закону України «Про державну службу» № 889-VIII, не визнані неконституційними Конституційним Судом України, який до того ж у Рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 вказав, що одним із визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень.
28. З урахуванням такого елемента принципу верховенства права, як пропорційність (розмірність) Конституційний Суд України зазначив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними, а оскільки держава зобов'язана регулювати економічні процеси, встановлювати й застосовувати справедливі та ефективні форми перерозподілу суспільного доходу з метою забезпечення добробуту всіх громадян, то механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження справедливого балансу між інтересами окремих осіб і інтересами всього суспільства. При цьому зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.
29. Ані Закон України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII, яким, зокрема, статтю 37-1 Закону України «Про державну службу» № 3723-ХІІ викладено у новій редакції, ані стаття 90 Закону України «Про державну службу» № 889-VIII, не визнані неконституційними Конституційним Судом України, який до того ж у рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 вказав, що одним із визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень.
30. Оскільки законодавством, чинним на час звернення ОСОБА_1 за перерахунком розміру пенсії, не було передбачено можливість її перерахунку у зв'язку з підвищенням розміру заробітку працюючих державних службовців, у відповідача не було правових підстав для здійснення такого перерахунку.
31. Зазначена правова позиція в цій категорії справ висловлена Верховним Судом у постанові від 10 липня 2018 року у справі № 703/4571/16-а.
32. Водночас, частиною 1 статті 44 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» визначено, що заява про призначення (перерахунок) пенсії та необхідні документи подаються до територіального органу Пенсійного фонду або до уповноваженого ним органу чи уповноваженій особі в порядку, визначеному правлінням Пенсійного фонду за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах трудових відносин, соціального захисту населення, особисто або через представника, який діє на підставі виданої йому довіреності, посвідченої нотаріально.
33. Відповідно до частини 5 статті 45 Закону «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» документи про призначення (перерахунок) пенсії розглядає територіальний орган Пенсійного фонду та не пізніше 10 днів з дня їх надходження приймає рішення про призначення (перерахунок) або про відмову в призначенні (перерахунку) пенсії.
34. Аналогічні положення передбачено і у пункті 4.3 Порядку подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій відповідно до Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», затвердженого постановою правління Пенсійного Фонду України від 25 листопада 2005 року № 22-1.
35. Як свідчать матеріали справи, представником відповідача на вимогу суду апеляційної інстанції наданий накази управління Пенсійного фонду України в Московському районі м. Харкова від 20 квітня 2016 року № 66 «Що права підпису на документах управління», від 20 січня 2016 року № 16 у «Щодо розгляду спірних питань, які виникають під час призначення (перерахунку ) та виплати пенсій органами Пенсійного фонду» та від 21 серпня 2015 року № 135 «Про розподіл обов'язків між першим заступником та заступником начальника управління Пенсійного фонду України в Московському районі м. Харкова».
36. За змістом вказаних наказів комісія створена для розгляду спірних питань, які виникають під час призначення (перерахунку) та виплати пенсій з метою правильності та своєчасності розгляду спірних питань та затверджений склад даної комісії, на заступника начальника управління покладені посадовий обов'язок підпису протоколів комісії.
37. На переконання Верховного Суду рішення Управління Пенсійного фонду України в Московському районі м. Харкова, оформлене у вигляді протоколу про розгляд спірних питань, які виникають під час призначення (перерахунку) пенсій від 26 серпня 2017 року прийнято та підписано належними особами. Форма та зміст вказаного рішення відповідають вимогам законності та обґрунтованості, містить мотивований висновок, - відмову у здійсненні перерахунку пенсії.
38. Висновок суду апеляційної інстанції що розгляд заяви позивача відбувся не у спосіб, визначений Законом України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», у зв'язку з чим, відповідач має повторно розглянути заяву позивача від 11 травня 2017 року, є помилковим та ґрунтується на надмірному формалізмі. Такий надмірний формалізм суду апеляційної інстанції не відповідає завданням адміністративного судочинства та не може забезпечити позивачу ефективний спосіб захисту його прав, у розумінні статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.
39. Водночас посилання суду апеляційної інстанції на правову позицію висловлену Верховним Судом України у постанові від 22 квітня 2014 року по справі № 21-484а13 є недоречним, оскільки ця постанова ухвалена за інших фактичних обставин справи.
40. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 5 вересня 2018 року у справі № 643/7576/17.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
41. Відповідно до статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
42. Виходячи з викладеного, та враховуючи встановлені по справі обставини, колегія суддів доходить висновку про те, що у зв'язку із неправильним застосуванням судом апеляційної інстанції норм матеріального права постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2017 року підлягає скасуванню, а постанова Московського районного суду м. Харкова від 13 березня 2017 року залишенню в силі.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу управління Пенсійного фонду України в Московському районі м. Харкова задовольнити.
Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2017 року скасувати.
Постанову Московського районного суду м. Харкова від 13 березня 2017 року залишити в силі.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
судді Я.О. Берназюк
І.В. Желєзний