ПІВДЕННО-ЗАХІДНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
про зупинення провадження у справі
27 листопада 2019 року м. ОдесаСправа № 916/2560/19
Південно-західний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:
головуючого судді Ярош А.І.,
суддів Діброви Г.І., Принцевської Н.М.,
по розгляду апеляційної скарги Першого керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури на ухвалу Господарського суду Одеської області від 03 вересня 2019 року про повернення позовної заяви
у справі №916/2560/19
за позовом Керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури (67700, Одеська область, м. Білгород-Дністровський, вул. Незалежності,39) в інтересах держави в особі Білгород-Дністровської міської ради (67700, Одеська область, м. Білгород-Дністровський, вул. Михайлівська,56, код ЄДРПОУ 26275763)
до відповідача Приватного підприємства “Продлогістіка” (67700, Одеська область, м. Білгород-Дністровський, вул. Ізмаїльська, 114, код ЄДРПОУ 404782914)
про стягнення збитків у сумі 481475,71 грн.,
Керівник Білгород-Дністровської місцевої прокуратури звернувся до Господарського суду Одеської області в інтересах держави в особі Білгород-Дністровської міської ради до приватного підприємства “Продлогістіка”, в якій просить суд стягнути з відповідача збитки у сумі 481475,71 грн.
Ухвалою Господарського суду Одеської області від 03 вересня 2019 року у справі №916/2560/19 (суддя Погребна К.Ф.) позовну заяву керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Білгород-Дністровської міської ради до приватного підприємства “Продлогістіка” про стягнення збитків у сумі 481 475,71 грн. (вх.№2616/19 від 29.08.2019р.) та додані до неї документи - повернуто.
При винесенні ухвали суд першої інстанції виходив з того, що сама по собі обставина не звернення позивача з позовом протягом певного періоду, без з'ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.
При зверненні з даним позовом, в обґрунтування необхідності самостійного захисту інтересів держави, прокурор вказує на те, що заступник міського голови Білгород-Дністровської міської ради листом № 02/15-19-3601/1589 від 27.06.2019р. повідомив заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури, що на даний час позовну заяву до ПП “Продлогістіка” про стягнення завданих збитків за фактичне користування земельної ділянки без правовстановлюючих документів не подано.
Також, як вбачається з доданого до позовної заяви листа № 02/15-19-3077/1436 заступника міського голови Білгород-Дністровської міської ради від 07.06.2019р., заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області повідомлено, що виконавчими органами Білгород-Дністровської ради готується позовна заява до ПП “Продлогістіка” про стягнення неотриманого доходу з фактичного землекористувача, однак, через необхідність сплати судового збору, на сьогоднішній час позовна заява не подана.
Керівник Білгород-Дністровської місцевої прокуратури, у своїй позовній заяві зазначає про нездійснення відповідним органом місцевого самоврядування заходів щодо захисту інтересів у сфері бюджетних відносин та вказаним обґрунтовує необхідність представництва прокурором інтересів держави в особі Білгород-Дністровської міської ради.
Так, судом встановлено, Білгород-Дністровської міська рада Одеської області у відповідності зі статтями 2, 10 Закону України “Про місцеве самоврядування” є органом місцевого самоврядування в Україні, що представляє собою гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Селищні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
При цьому, суд зазначив, що керівником Білгород-Дністровської місцевої прокуратури не обґрунтовано неможливість Білгород-Дністровської міської ради Одеської області самостійно звернутися до суду, у випадку наявності порушення прав та охоронюваних інтересів держави у сфері, яка відноситься до повноважень органу місцевого самоврядування, а також не надано належних доказів, відповідно до вимог процесуального закону, в підтвердження того, що Білгород-Дністровської міська рада Одеської області не здійснює або неналежно здійснює свої повноваження (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі ст.367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вироку суду щодо службових осіб; доказів накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо).
Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що у наданій до суду позовній заяві прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також, не обґрунтовано підстави звернення до суду з позовом від імені суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".
26.09.2019 року до суду надійшла апеляційна скарга першого керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури на ухвалу Господарського суду Одеської області від 03 вересня 2019 року у справі №916/2560/19, в якій прокурор просить ухвалу - скасувати, справу № 916/2560/19 направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Прокурор вважає, що ухвала суду не відповідає зазначеним вимогам та постановлена при неправильному застосуванні норм матеріального та процесуального права, без повного з'ясування обставин, що мають значення для правильного вирішення справи (спору).
Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, прокурор зазначає, що за положеннями ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді у випадках - якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження та у разі відсутності такого органу.
Судом першої інстанції за невірним застосуванням ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та у порушення ст. 236 ГПК України безпідставно не прийнято до уваги, що у даному випадку прокурор набув право на представництво, оскільки Білгород-Дністровська міська рада не здійснює належним чином захист інтересів держави, незважаючи на очевидний характер триваючого порушення, самостійно до суду з позовом цей орган не звертався, інші заходи реагування не вживались.
Так, з метою встановлення здійснення Білгород-Дністровською міською радою заходів щодо поновлення порушених інтересів держави у суді місцевою прокуратурою витребувано інформацію з міської ради щодо вжиття заходів реагування.
Як повідомлено Білгород-Дністровською міською радою листом від 27.06.2019 №02/15-19-3601/1589, заходи щодо звернення до суду з позовом до ПП «Продлогістіка» про стягнення завданих збитків за фактичне користування земельної ділянки без правовстановлюючих документів не вживались.
Тобто, з моменту затвердження акту визначення розміру збитків рішенням виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради від 14.03.2019 № 93 міська рада на протязі півроку не вжила жодних заходів щодо звернення з позовом до суду про стягнення з ПП «Продлогістіка» спричинених збитків.
На думку прокурора, вказана бездіяльність міської ради відповідає визначеному статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» критерію «не здійснення захисту», що виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень (Білгород-Дністровської міської ради).
Також апелянт вважає недоцільним посилання судом першої інстанції на необхідність надання витягу з Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення, передбачене ст. 367 КК України або вироку суду стосовно посадових осіб міської ради, оскільки диспозиція статті 367 КК України (Службова недбалість) передбачає кримінальну відповідальність за невиконання або неналежне виконання службовою особою своїх службових обов'язків через несумлінне ставлення до них, що завдало істотної шкоди охоронюваним законом правам, свободам та інтересам окремих громадян, державним чи громадським інтересам або інтересам окремих юридичних осіб.
Натомість до службових обов'язків посадових осіб Білгород-Дністровської міської ради не віднесено обов'язки щодо звернення до суду з позовами про стягнення збитків, завданих використанням земельних ділянок без правовстановлюючих документів, а у відповідності до положень ЦПК України, ГПК України, ЗК України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», інших положень законодавства України вказані повноваження віднесені до «права на звернення до суду».
Також, недоцільним є посилання суду першої інстанції на необхідність надання доказів накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання або неналежне виконання службових обов'язків тощо, оскільки питання накладення дисциплінарних стягнень на посадових осіб міської ради відноситься до поняття дискреційних повноважень, які є незалежними від органів прокуратури. Таким чином, відсутність накладення дисциплінарних стягнень на посадових осіб міської ради навпаки свідчить про «не здійснення захисту» інтересів держави (пасивну поведінку) Білгород-Дністровської міської ради.
У даному випадку прокурор, встановивши не усунуті порушення інтересів держави, мав не тільки законне право, а й обов'язок здійснити захист таких інтересів, обравши при цьому один із способів захисту (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 26.07.2018 у справі № 926/1111/15).
При цьому прокурор не зобов'язаний встановлювати причини, за яких позивач не здійснює захист своїх прав (аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 16.04.2019 у справі № 910/3486/18), а також надавати докази на підтвердження такої позиції (постанова Великої Палати Верховного суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).
Ухвалою Південно-західного апеляційного господарського суду від 11.11.2019 року відкрито апеляційне провадження по справі №916/2560/19.
Як вбачається з матеріалів позовної заяви, обгрунтовуючи наявність підстав для звернення до суду за захистом порушених інтересів держави, прокурор посилається на нездійснення Білгород-Дністровською міською радою заходів щодо захисту інтересів в сфері бюджетних відносин.
Відповідно до листа № 02/15-19-3077/1436 заступника міського голови Білгород-Дністровської міської ради від 07.06.2019р., заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області повідомлено, що виконавчими органами Білгород-Дністровської ради готується позовна заява до ПП “Продлогістіка” про стягнення неотриманого доходу з фактичного землекористувача, однак, через необхідність сплати судового збору, на сьогоднішній час позовна заява не подана.
У постанові ВП ВС від 15.10.2019 по справі № 903/129/18 Велика Палата Верховного Суду зазначає, що незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи Городищенської сільської ради Луцького району Волинської області про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт незвернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв'язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади с. Городище та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.
Разом з тим, у постанові Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 серпня 2019 року у справі № 802/1873/17-а зроблено висновок про те, що «неможливість сплати судового збору та недостатнє фінансування органу державної влади не свідчить про наявність виключного випадку, за якого прокурор може представляти інтереси держави».
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду ухвалою від 16 жовтня 2019 року на підставі частини п'ятої статті 302 ГПК України передано справу №912/2385/18 разом з касаційною скаргою заступника прокурора Дніпропетровської області на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
При цьому в ухвалі вказано про наявність виключної правової проблеми, вирішення якої сприятиме забезпеченню єдності судової практики, дотриманню принципу верховенства права, складовою якої є юридична визначеність, та принципу пропорційності, тобто розумного балансу між приватними й публічними інтересами.
За висновками колегії суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, які обґрунтовані нормами статей 19, 131-1 Конституції України, статей 53, 174 ГПК України, статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», рішеннями Конституційного Суду України від 01 квітня 2008 року № 4-рп/2008, від 20 грудня 2017 року № 2-р/2017, від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019, від 20 червня 2019 року № 6-р/2019, виключну правову проблему щодо підстав здійснення представництва інтересів держави в суді прокурором, яка має значення для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики, становить питання: чи зобов'язаний прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі, окрім обґрунтування сутності порушень інтересів держави та необхідності їх захисту, обґрунтовувати також визначені законом підстави для звернення до суду прокурора шляхом:
- додання до позовної заяви суду доказів, які підтверджують, що захист законних інтересів держави не здійснюється, зокрема доказів здійснення передбачених законом дій щодо порушення прокурором відповідного провадження у разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурором;
- обґрунтування та доведення суду причин, через які захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (чи достатньо у такому разі самого лише посилання в позовній заяві прокурора на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття позову прокурора до розгляду.
Також колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду наводить питання щодо правових наслідків у випадку, якщо судом після відкриття провадження у справі за результатами розгляду справи буде встановлено відсутність підстав для представництва інтересів держави в суді (прокурор не обґрунтовував сутності порушень інтересів держави та необхідності їх захисту, не зазначив визначені законом підстави для звернення до суду, не дотримався процедури, передбаченої абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»), які, на думку колегії суддів, потребують правового висновку Великої Палати Верховного Суду:
- чи свідчить відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави про відсутність процесуальної дієздатності;
- які правові наслідки, якщо суд після відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, установить відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави з таким позовом.
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 07 листопада 2019 року прийнято до розгляду справу № 912/2385/18 за касаційною скаргою заступника прокурора Дніпропетровської області на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 21 травня 2019 року. Призначено справу до розгляду Великою Палатою Верховного Суду в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням її учасників на 24 березня 2020 року об 11 годині у приміщенні Верховного Суду за адресою: м. Київ, вул. Пилипа Орлика, 8.
В ухвалі судом зазначено, що Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками колегії суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду про наявність виключної правової проблеми, необхідність забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики у питаннях щодо здійснення представництва інтересів держави в суді прокурором. Відсутність єдиної правозастосовчої практики у питаннях механізму реалізації прокурором права подавати позови до суду в інтересах держави може становити порушення принципу юридичної визначеності, який є складовою конституційного принципу верховенства права, що вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності.
Відповідно до п.7 ч.1 ст. 228 Господарського процесуального кодексу України, суд може за заявою учасника справи, а також з власної ініціативи зупинити провадження у справі у випадках перегляду судового рішення у подібних правовідносинах (в іншій справі) у касаційному порядку палатою, об'єднаною палатою, Великою Палатою Верховного Суду.
У такому випадку згідно з приписами п.11 ч.1 ст.229 Господарського процесуального кодексу України, провадження у справі зупиняється до закінчення перегляду в касаційному порядку.
Оскільки як у справі №916/2560/19, так і у справі № 912/2385/18 правовідносини щодо представництва прокурором інтересів держави є подібними, предметом апеляційного дослідження є наявність правових підстав прокурора для звернення до суду з позовом у даній справі в інтересах держави в особі Білгород-Дністровської міської ради, судова колегія вважає за необхідне зупинити провадження у справі №916/2560/19 до закінчення перегляду справи № 912/2385/18 Великою Палатою Верховного Суду.
Керуючись п. 7 ч. 1 ст. 228, п. 11 ч. 1 ст. 229, ст. ст. 234, 269, 270, 273, 281 Господарського процесуального кодексу України,
Південно-західний апеляційний господарський суд
1. Зупинити апеляційне провадження у справі №916/2560/19 за апеляційною скаргою Першого керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури на ухвалу Господарського суду Одеської області від 03 вересня 2019 року до отримання правового висновку Великої Палати Верховного Суду по справі № 912/2385/18.
2. Зобов'язати сторін повідомити Південно-західний апеляційний господарський суд про результати розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 912/2385/18 та надати відповідні докази.
Ухвала набирає законної сили з моменту її прийняття і може бути оскаржена в касаційному порядку та в строки, встановлені ст.ст.286-291 ГПК України.
Головуючий суддя А.І. Ярош
Судді Г.І. Діброва
Н.М. Принцевська