ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
м. Київ
27 листопада 2019 року № 640/1938/19
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Шевченко Н.М., розглянувши у письмовому порядку за правилами спрощеного позовного провадження з викликом (повідомленням) сторін адміністративну справу за позовом Приватного акціонерного товариства «Аудиторська фірма «Аналітик» до Аудиторської палати України про встановлення відсутності компетенції,
Приватне акціонерне товариство «Аудиторська фірма «Аналітик» (далі по тексту - позивач) звернулось до суду з позовною заявою до Аудиторської палати України (далі по тексту - відповідач) про встановлення відсутності компетенції щодо здійснення перевірок щодо участі аудиторських фірм в закупівлях послуг.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що рішенням Аудиторської палати України від 20.09.2018 (протокол № 365) було знято доручення з Комітету з контролю якості аудиторських послуг щодо виїзної перевірки ПрАТ «АФ «Аналітик» за скаргою TOB «АФ «Інсайт» у зв'язку з тим, що з 01.10.2018 вводиться в дію Закон України «Про аудит фінансової звітності та аудиторську-діяльність» від 21.12.2017 № 2258-VIII, та з дня введення в дію цього Закону Закон України «Про аудиторську діяльність» від 22.04.1993 № 3125-ХІІ втрачає чинність. Як зазначає позивач, відповідач вищевказаним рішенням фактично визнав відсутність своєї компетенції щодо проведення перевірок у сфері закупівель. Проте, на думку позивача, відповідач повинен прийняти належне рішення по суті розгляду Звернення, яким визнати відсутність своєї компетенції щодо проведення перевірок стосовно участі у закупівлях аудиторських послуг.
Відповідач надав суду відзив, у якому заперечив проти задоволення позовних вимог та вказав на відсутність у позивача будь-яких доказів стосовно здійснення з боку Аудиторської палати України перевірок публічних закупівель. А дії відповідача стосовно перевірки скарги ТОВ «Аудиторської фірми «Інсайт» з приводу неетичної поведінки ПАТ «Аудиторська фірма «Аналітик», жодним чином не стосувались перевірки дотримання позивачем вимог законодавства про публічні закупівлі. А тому відповідач діяв в межах своїх повноважень, що також встановлено рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.10.2018 у справі № 826/6728/18, яке набрало законної сили.
Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав та просив їх задовольнити в повному обсязі.
Представник відповідача в судовому засіданні заперечив проти позову та просив відмовити у задоволенні позовних вимог.
Відповідно до ч. 3 ст. 194 Кодексу адміністративного судочинства України учасник справи має право заявити клопотання про розгляд справи за його відсутності. Якщо таке клопотання заявили всі учасники справи, судовий розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів. Представники сторін заявили клопотання про продовження розгляду справи у порядку письмового провадження.
Так, на підставі положень ч. 3 ст. 194 КАС України суд перейшов до розгляду справи в порядку письмового провадження.
Заслухавши пояснення сторін, вивчивши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до наступного.
Як убачається із матеріалів адміністративної справи, до Аудиторської палати України 23 березня 2018 року від ТОВ АФ «ІНСАЙТ» надійшло звернення (вх. № 01-01-24/323) з приводу неетичної поведінки ПАТ «АФ «АНАЛІТИК». Головою Аудиторської палати України вищезазначене звернення було передано на розгляд Комісії з контролю якості, за результатами його розгляду на засіданні Комісії з контролю якості (протокол № 101 від 13.04.2018) дане звернення, згідно Порядку проведення перевірок скарг, визнано таким, що відповідає визначенню скарги та доручено Комітету з контролю якості підготувати, а Секретаріату направити суб'єкту перевірки за підписом Голови Аудиторської палати України лист-повідомлення про факт надходження скарги.
17 квітня 2018 року Аудиторською палатою України листом №01-01-25/304 повідомлено Товариство з обмеженою відповідальністю Аудиторської фірми "Інсайт" про те, що матеріали скарги щодо поведінки ПрАТ «Аудиторська фірма «Аналітик», відповідно до процедур, визначених Порядком проведення перевірок скарг щодо результатів діяльності аудиторських фірм і аудиторів, які надходять до Аудиторської палати України, затвердженого рішенням АПУ від 23.02.2017 № 339/12 (зі змінами), передано на розгляд Комітету з контролю якості аудиторських послуг з подальшим їх поданням на розгляд комісії АПУ з контролю якості та професійної етики, а про результати розгляду АПУ матеріалів звернення буде повідомлено додатково.
Крім того, відповідачем 17.04.2018 на адресу позивача було направлено лист-повідомлення № 01-01-25/302 про факт надходження скарги, даний лист містив усі необхідні реквізити визначені у п. 3.3 Порядок № 339/12. Зазначеним листом від позивача витребовувалися копії документів, що стосувалися аудиторської діяльності позивача, а саме: фінансова звітність позивача за 2015-2017 pоки, документи з планування аудиту та договори про надання аудиторських послуг, які були укладені за результатами перемоги в тендерах системи «ProZorro» в 2018 році.
У відповідь на вищевказаний лист відповідача, позивач направив лист-відповідь, у якому зазначив, що скарга ТОВ АФ «Інсайт» не відповідає дійсності та разом з іншими вчинками ТОВ АФ «Інсайт» завдає шкоди діловій репутації позивача. Крім того, питання контролю системи публічних закупівель не відноситься до компетенції АПУ.
Листом вих. № 01-01-25/317 від 24.04.2018 відповідач проінформував позивача про те, що зазначена перевірка проводиться з метою встановлення ПрАТ «Аудиторська фірма «Аналітик» вимог Закону, стандартів аудиту та норм професійної етики аудиторів, а не з метою дотримання ПрАТ «Аудиторська фірма «Аналітик» вимог законодавства про публічні закупівлі.
Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом про визнання неправомірними дій АПУ щодо прийняття до свого розгляду звернення ТОВ АФ «Інсайт».
У зв'язку з тим, що позивачем не було надано документи на перевірку, на підставі рішення Комісії Аудиторської палати України з контролю якості та професійної етики (протокол №102 від 23.05.2018) за розпорядженням Голови АПУ від 06.06.2018 № 4-ДК відкрито дисциплінарне провадження щодо ПрАТ «Аудиторська фірма «Аналітик». У зв'язку з чим листом АПУ вих. № 01-01-25/446 від 08.06.2018 позивача було запрошено на засідання Дисциплінарної комісії Аудиторської палати України.
Листом вих. № 01-01-25/498 від 21.06.2018 відповідач повідомив позивача про результати розгляду його питання на засіданні Дисциплінарної комісії Аудиторської палати України та повідомлено про те, що Дисциплінарною комісією винесено на засідання АПУ проект рішення про застосування стягнення до позивача за вчинення останнім перешкод у проведенні перевірки.
Після чого позивач звернувся до членів АПУ із зверненням від 25.06.2018, у якому, зокрема, повідомив, що ним було запропоновано представникам Комітету з контролю якості аудиторських послуг приходити та ознайомлюватися з документацією ПрАТ «Аудиторська фірма «Аналітик», яка фактично наявна, а не з тією документацією, якої фізично не може бути.
Рішенням АПУ (протокол № 363 від 12.07.2018) закрито дисциплінарне провадження та надано Комітету доручення провести у позивача за скаргою ТОВ АФ «Інсайт» виїзну перевірку.
У подальшому позивачеві неодноразово було запропоновано визначитись з датою перевірки у період з 16.08.2018 по 31.08.2018 та з 05.09.2018 по 10.09.2018, однак у зазначені періоди усі працівники ПрАТ «Аудиторська фірма «Аналітик» перебували у відпустці, про що позивач повідомляв відповідача.
У зв'язку із введенням з 01.10.2018 в дію Закон України «Про аудит фінансової звітності та аудиторську-діяльність» від 21.12.2017 № 2258-VIII, та втратою з цієї дати чинності Закону України «Про аудиторську діяльність» від 22.04.1993 № 3125-ХІІ, рішенням Аудиторської палати України від 20.09.2018 (протокол № 365) було знято доручення з Комітету з контролю якості аудиторських послуг щодо виїзної перевірки ПрАТ «АФ «Аналітик» за скаргою TOB «АФ «Інсайт».
Вказане вище стало підставою для звернення позивача з відповідним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 12 Закону України «Про аудиторську діяльність» в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, Аудиторська палата України: 1) здійснює сертифікацію осіб, які мають намір займатися аудиторською діяльністю; 2) затверджує стандарти аудиту; 3) затверджує програми підготовки аудиторів та за погодженням з Національним банком України програми підготовки аудиторів, які здійснюватимуть аудит банків; 4) веде Реєстр; 5) здійснює контроль за дотриманням аудиторськими фірмами та аудиторами вимог цього Закону, стандартів аудиту, норм професійної етики аудиторів; 6) здійснює заходи із забезпечення незалежності аудиторів при проведенні ними аудиторських перевірок та організації контролю за якістю аудиторських послуг; 7) регулює взаємовідносини між аудиторами (аудиторськими фірмами) в процесі здійснення аудиторської діяльності та у разі необхідності застосовує до них стягнення; 8) здійснює інші повноваження, передбачені цим Законом та Статутом Аудиторської палати України.
За приписами ст. 13 вказаного Закону, Аудиторська палата України функціонує як незалежний орган. Аудиторська палата України є юридичною особою, веде відповідний облік та звітність. Аудиторська палата України є неприбутковою організацією. Аудиторська палата України набуває повноважень юридичної особи з дня її державної реєстрації у порядку, визначеному Законом України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань".
Відповідно до п. 1.1 Порядку проведення перевірок скарг щодо результатів діяльності аудиторських фірм і аудиторів, які надходять до Аудиторської палати України, затвердженого Рішенням Аудиторської палати України від 23.02.2017 № 339/12, (надалі - Порядок) цей Порядок проведення перевірок скарг щодо результатів діяльності аудиторських фірм і аудиторів, які надходять до Аудиторської палати України, розроблений згідно положень Закону України "Про аудиторську діяльність" з метою встановлення єдиних правил і процедур здійснення Аудиторською палатою України (далі - АПУ) перевірок скарг та інших звернень щодо результатів діяльності аудиторських фірм і аудиторів, а також інформації, яка стала відома АПУ за результатами моніторингу практики аудиторської діяльності.
Перевірка скарг, які надходять до АПУ та інформації, яка стала відома АПУ за результатами моніторингу практики аудиторської діяльності, здійснюється Комітетом з контролю якості аудиторських послуг (далі - Комітет) згідно норм цього Порядку, а також інших нормативних актів, затверджених АПУ.
Відповідно до ч. 8 ст. 14 Закону України «Про аудиторську діяльність» для виконання своїх функцій АПУ може створювати комісії із числа її членів.
Порядок роботи Комісії Аудиторською палатою України з контролю якості та професійної етики встановлено відповідно Положенням про Комісію з контролю якості та професійної етики, затвердженим рішенням Аудиторської палати України від 14.02.2008 №187/5.3.
Порядок роботи Комітету з контролю якості аудиторських послуг визначено Положенням про Комітет з контролю якості аудиторських послуг, затвердженим рішенням Аудиторської палати України від 20.05.2010 № 215/9.
За приписами п. 1.2 Порядку, скарга - письмове звернення фізичної або юридичної особи до АПУ, в якому чітко ідентифіковано особу, що звертається, місце її проживання (місцезнаходження), дата складання скарги та в якому викладені факти та/або обставини, що можуть свідчити про недотримання з боку аудиторів та/або аудиторських фірм, при здійсненні ними аудиторської діяльності, вимог Закону України "Про аудиторську діяльність", інших нормативно-правових актів України, стандартів завдань, норм професійної етики аудиторів та рішень АПУ.
Скаржник - фізична або юридична особа, яка звертається до АПУ із скаргою.
Суб'єкт перевірки - аудитор / аудиторська фірма, щодо яких здійснюється перевірка скарг та інформації щодо порушення ними вимог Закону України "Про аудиторську діяльність", інших нормативно-правових актів України, стандартів завдань, норм професійної етики аудиторів, рішень АПУ.
Згідно з п. 2.1 Порядку, підставою для проведення Комітетом перевірки аудитора/аудиторської фірми є скарга, визнане скаргою, відповідно до вимог цього Порядку, звернення юридичної чи фізичної особи, що надходить до АПУ з викладеними в ній обставинами, що можуть свідчити про неналежне виконання таким аудитором/аудиторською фірмою своїх професійних обов'язків.
Судом встановлено, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.10.2018 у справі № 826/6728/18, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.01.2019, визнано, що дії Аудиторської палати України повністю відповідали зазначеним вище вимогами законодавства стосовно перевірки скарг та інших звернень щодо результатів діяльності аудиторських фірм і аудиторів.
Крім того, визнано необґрунтованими посилання позивача на порушення відповідачем вимог Закону України "Про аудит фінансової звітності та аудиторську діяльність" № 2258-VIII від 21.12.2017, оскільки відповідно до розділу 10 «Прикінцевих та Перехідних положень» цей Закон набирає чинності з 1 січня 2018 року та вводиться в дію з 1 жовтня 2018 року, крім підпункту 1 пункту 9 розділу X "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону щодо внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, який набирає чинності через 12 місяців з дня набрання чинності цим Законом.
Відповідно до ч. 4 ст. 78 Кодексу адміністративного судочинства України, обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Крім того, судом відхиляються доводи позивача стосовно того, що рішення Аудиторської палати України від 20.09.2018 (протокол № 365), яким було знято доручення з Комітету з контролю якості аудиторських послуг щодо виїзної перевірки ПрАТ «АФ «Аналітик» за скаргою TOB «АФ «Інсайт», було прийнято у зв'язку з тим, що АПУ визнав відсутність компетенції щодо перевірки звернень на предмет участі у тендерних закупівлях.
Оскільки, вищевказане рішення було прийнято у зв'язку із введенням з 01.10.2018 в дію Закону України «Про аудит фінансової звітності та аудиторську діяльність» від 21.12.2017 № 2258-VIII, та втратою з цієї дати чинності Закону України «Про аудиторську діяльність» від 22.04.1993 № 3125-ХІІ.
Суд також вважає за необхідне зазначити, що у ч. 6 ст. 55 Конституції України кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
У пункті 8 частини першої статті 4 КАС України зазначено, що позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Згідно з рішенням Конституційного Суду України №18-рп/2004 від 01.12.2004 поняття "охоронюваний законом інтерес", що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
У мотивувальній частині наведеного рішення Конституційний Суд України зазначив, що види і зміст охоронюваних законом інтересів, що перебувають у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права", як правило, не визначаються у статтях закону, а тому фактично є правоохоронюваними. Охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об'єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою.
Що ж стосується порушеного права, то таким слід розуміти такий стан суб'єктивного права, при якому воно зазнавало протиправного впливу з боку правопорушника, внаслідок якого суб'єктивне право уповноваженої особи зазнало зменшення або ліквідації як такого. Порушення права пов'язане з позбавленням його носія можливості здійснити, реалізувати своє право повністю або частково.
Суд зазначає, що позивачем жодним чином не обґрунтовано та не доведено, яким чином початок проведення перевірки за скаргою ТОВ Аудиторська фірма "Інсайт" порушує права позивача. Крім того, рішенням Аудиторської палати України від 20.09.2018 (протокол № 365) було знято доручення з Комітету з контролю якості аудиторських послуг щодо виїзної перевірки ПрАТ «АФ «Аналітик» за скаргою TOB «АФ «Інсайт».
З урахуванням зазначеного та встановлених вище обставин, суд приходить до висновку про наявність підстав для відмови у задоволенні позовних вимог.
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із ч.ч. 1-3 ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Частиною 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
На думку Окружного адміністративного суду міста Києва, відповідачем доведено правомірність своїх дій з урахуванням вимог, встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, адміністративний позов Приватного акціонерного товариства «Аудиторська фірма «Аналітик» не підлягає задоволенню.
Керуючись статтями 77, 90, 241 - 247, 255, 293, 295 - 297 Кодексу адміністративного судочинства України,
У задоволенні адміністративного позову Приватного акціонерного товариства «Аудиторська фірма «Аналітик» до Аудиторської палати України про встановлення відсутності компетенції відмовити.
Рішення набирає законної сили відповідно до ст. 255 КАС України та може бути оскаржене за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 Кодексу адміністративного судочинства України відповідно.
Суддя Н.М. Шевченко