13 листопада 2019 року
Київ
справа №9901/450/19
адміністративне провадження №П/9901/450/19
Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду:
суддя-доповідач Гусак М. Б.,
судді Васильєва І. А., Юрченко В. П., Хохуляк В. В., Усенко Є. А.,
за участю:
секретаря судового засідання Хом'яка О. А.,
представника позивача - Іорданова К. І.,
представника відповідача - Гуцала Д. С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та нечинним Указу,
У серпні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним та нечинним Указ Президента України від 1 серпня 2019 року № 571/2019 «Про призначення ОСОБА_2 Керівником Державного управління справами».
На обґрунтування позовних вимог зазначив, що конкурс на зайняття вакантної посади Керівника Державного управління справами проведено із грубим порушенням законодавства України, внаслідок чого прийнято необґрунтований та незаконний Указ Президента.
Указує, що діяльність Державного управління справами не підпадає під поняття діяльності державного органу, оскільки воно не відноситься до жодної гілки влади; його компетенція не може поширюватися на всю територію України або її частину - адміністративно-територіальну одиницю, так як здійснення його функцій не пов'язане з територіальною юрисдикцією; посаду Керівника Державного управління справами неможливо віднести до категорії посади «А» за встановленими законом ознаками, тому, що юрисдикція управління не поширюється на всю територію України. Таким чином, єдиною категорією, до якої можливо віднести посаду Керівника Державного управління справами - є категорія «В».
Ураховуючи наведене, стверджує, що конкурс на зайняття вакантної посади Керівника Державного управління справами незаконно проведено Комісією з питань вищого корпусу державної служби, як це передбачено для посад категорії «А», а не конкурсною комісією у складі голови та членів комісії, як це передбачено для посад категорії «В».
Також, на думку позивача, при проведенні конкурсу допущено порушення щодо оголошення переможця та другого кандидата, оскільки не оприлюднено інформації щодо другого за результатами кандидата на цю посаду та не наведено жодних пояснень з цього приводу. Зазначене свідчить про незаконність проведення конкурсу та визначення його результатів, а отже, і незаконність прийняття рішення про призначення переможця конкурсу на посаду Керівника Державного управління справами.
Окрім того, позивач зазначає, що при проведенні конкурсу допущене порушення законодавства щодо визначення переліку документів, які мали подавати кандидати для участі в конкурсі, зокрема вимога про подання заяви про відсутність заборгованості зі сплати аліментів на утримання дитини, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за шість місяців з дня пред'явлення виконавчого документа до примусового виконання, є протиправною, оскільки така заява подається виключно при поданні документів для заміщення вакантних посад категорії «А» та «Б», у той час як, посада Керівника Державного управління справами відноситься до категорії «В».
На думку ОСОБА_1 , при реалізації процедури проведення конкурсу його позбавлено права на оскарження у встановленому порядку результатів конкурсу, оскільки строк для оскарження починає свій перебіг саме з моменту отримання відповідного повідомлення, яке не було йому надіслано.
Таким чином, на думку позивача, порушення законодавства України при проведенні конкурсу та, як наслідок, прийняття незаконного Указу Президента про призначення ОСОБА_2 Керівником Державного управління справами, є порушенням його прав, як кандидата на цю посаду.
Відповідач подав відзив на позовну заяву, в якому просить закрити провадження у справі (відмовити у задоволенні позовних вимог), посилаючись на те, що оскаржуваний Указ не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом, а тому цю справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши надані сторонами докази, всебічно і повно з'ясувавши всі обставини справи, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення сторін, суд дійшов наступних висновків.
Розпорядженням Президента України від 19 червня 2019 року №63/2019-рп затверджено Умови проведення конкурсу на зайняття вакантної посади Керівника Державного управління справами, якими визначено загальні умови для проведення конкурсного відбору на вакантну посаду Керівника Державного управління справами.
Зі змісту протоколу від 9 липня 2019 року № 9 засідання Комісії з питань вищого корпусу державної служби вбачається, що переможцем конкурсу на зайняття вакантної посади Керівника Державного управління справами є ОСОБА_2 , який Указом Президента України від 1 серпня 2019 року № 571/2019 призначений на цю посаду.
У зазначеному вище протоколі міститься інформація щодо перевірки секретаріатом Комісії документів кандидатів на відповідність встановленим законом вимогам та зазначено, зокрема, що конкурс на зайняття посади Керівника Державного управління справами проводиться відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2016 року № 246. На цьому ж засіданні було затверджено рішення комітету з відбору кандидатів на зайняття вакантних посад державної служби категорії «А» від 5 липня 2019 року №9 та допущено для проходження тестування на зайняття вакантної посади ОСОБА_1 , який претендував на посаду Керівника Державного управління справами.
За результатами розв'язання ситуаційних завдань кандидатами на зайняття вакантної посади Керівника Державного управління справами, позивач, який брав участь у конкурсі на зайняття цієї посади, був недопущений до співбесіди, оскільки під час написання ситуаційних завдань щодо вимог професійної компетенції отримав нижче 0,50 балів (стор.13-14 цього Протоколу №9). Отже, ОСОБА_1 за результатами конкурсу не міг претендувати на внесення Комісією з питань вищого корпусу державної служби пропозиції Президенту України щодо його кандидатури на зайняття посади Керівника Державного управління справами, а призначення ОСОБА_2 оскаржуваним Указом - не могло порушувати право позивача як кандидата на цю посаду.
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
У пункті 53 рішення від 8 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Згідно із частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої).
Відповідно до частини четвертої статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині, застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправними, зобов'язати Верховну Раду України, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.
ОСОБА_1 оскаржує Указ Президента, яким ОСОБА_2 призначено Керівником Державного управління справами. На думку позивача, порушення законодавства України при проведенні конкурсу та, як наслідок, прийняття незаконного Указу Президента про призначення ОСОБА_2 Керівником Державного управління справами, є порушенням його прав, як кандидата на цю посаду.
У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.
Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв'язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
З огляду на наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки й властивості нормативно-правового та індивідуального актів, колегія суддів доходить висновку, що оскаржуваний Указ є актом індивідуальної дії.
Ураховуючи наведене, право на оскарження індивідуального акта суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Оскільки ОСОБА_1 не є учасником (суб'єктом) правовідносин з призначення ОСОБА_2 Керівником Державного управління справами, то такий Указ не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
Аналогічний правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, від 6 та 12 червня 2018 року у справах № 800/489/17 та № 800/587/17 відповідно, від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, від 9 квітня 2019 року у справі № 9901/611/18, від 21 серпня 2019 року у справі № 9901/283/19 та від 18 вересня 2019 року у справі № 9901/284/19.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
З урахуванням наведеного, колегія суддів вбачає наявність підстав для закриття провадження у цій справі.
Відповідно до частини першої статті 239 цього Кодексу, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
У даному випадку поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Оскільки розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз'яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає.
За правилами статті 139 КАС України, враховуючи результати судового розгляду справи, понесені позивачем витрати за подання цього позову відшкодуванню не підлягають.
Керуючись статтями 22, 238, 243, 248, 266, 294 КАС України, Колегія суддів
Провадження у справі № 9901/450/19 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України від 1 серпня 2019 року № 571/2019 «Про призначення ОСОБА_2 Керівником Державного управління справами» - закрити.
Ухвала суду може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня складення повного судового рішення та набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 256 КАС України.
Повне судове рішення складено 15 листопада 2019 року.
Суддя-доповідач М. Б. Гусак
Судді: І. А. Васильєва
В. П. Юрченко
В. В. Хохуляк
Є. А. Усенко