копія
04 листопада 2019 року Справа № 160/9574/19
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Олійника В. М.
розглянувши у письмовому провадженні у місті Дніпрі адміністративну справу за адміністративним позовом Громадської організації "Європейська суспільна ініціатива" до Дніпровської міської ради про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, -
01 жовтня 2019 року громадська організація «Європейська суспільна ініціатива» звернулася до суду з позовом до Дніпровської міської ради, в якому просить:
визнати протиправними дії розпорядника інформації - Дніпровської міської ради (49000, місто Дніпро, просп. Дмитра Яворницького, буд. 75, код ЄДРПОУ 26510514), що полягають у відмові надати Громадській організації «Європейська суспільна ініціатива» публічну інформацію на підставі Законів України «Про доступ до публічної інформації», «Про інформацію», а саме:
скановану копію розпорядження міського голови від 25.07.2019 номер 6-25/7-рк "Про оголошення Подяки міського голови, нагородження Почесною грамотою Дніпровської міської ради у липні 2019 року".
скановану копію розпорядження міського голови від 27.07.2019 номер 1-27/7-рк, яким було внесено зміни до розпорядження міського голови від 25.07.2019 номер 6-25/7-рк "Про оголошення Подяки міського голови, нагородження Почесною грамотою Дніпровської міської ради у липні 2019 року".
Зобов'язати Дніпровську міську раду (49000, місто Дніпро, просп. Дмитра Яворницького, буд. 75, код ЄДРПОУ 26510514), протягом п'яти днів з дня набрання рішенням суду чинності, надати Громадській організації «Європейська суспільна ініціатива» відкриту публічну інформацію, а саме:
скановану копію розпорядження міського голови від 25.07.2019 номер 6-25/7-рк "Про оголошення Подяки міського голови, нагородження Почесною грамотою Дніпровської міської ради у липні 2019 року";
скановану копію розпорядження міського голови від 27.07.2019 номер 1-27/7-рк, яким було внесено зміни до розпорядження міського голови від 25.07.2019 номер 6-25/7-рк "Про оголошення Подяки міського голови, нагородження Почесною грамотою Дніпровської міської ради у липні 2019 року".
В обґрунтування позову позивач зазначив, що 10.09.2019 р. Громадська організація «Європейська суспільна ініціатива» звернулася до Дніпровської міської ради із запитом на інформацію (від 10.09.2019 р. номер 1/ДМР-РСП/ПДК).
В запиті, позивач просив надати:
Скановану копію розпорядження міського голови від 25.07.2019 номер 6-25/7-рк "Про оголошення Подяки міського голови, нагородження Почесною грамотою Дніпровської міської ради у липні 2019 року". Скановану копію розпорядження міського голови від 27.07.2019 номер 1-27/7-рк, яким було внесено зміни до розпорядження міського голови від 25.07.2019 номер 6-25/7-рк "Про оголошення Подяки міського голови, нагородження Почесною грамотою Дніпровської міської ради у липні 2019 року".
Однак 17.09.2019 року позивач отримав відповідь, в якій у задоволенні запиту було відмовлено.
Позивач вважає відмову відповідача надати запитувану інформацію протиправною та такою, що суперечить вимогам чинного законодавства України і порушує право позивача на отримання інформації, оскільки запитувана позивачем інформація відноситься до публічної, та такої, що не може бути обмеженою в доступі, а відповідач є належним розпорядником вказаної інформації.
У відповіді відповідача відсутнє будь-яке обґрунтування щодо застосування «трискладового тесту», вказано лише, що запитані позивачем документи відповідно до розпорядження міського голови від 07.12.2011 номер 975-р "Про затвердження Переліку відомостей виконавчих органів Дніпропетровської міської ради, які належать до інформації з обмеженим доступом, та відомостей, які не містять ознак публічної інформації" належать до інформації з обмеженим доступом.
Також позивач зазначає про те, що відзнака, подяка, нагородження почесною грамотою й інше з боку суб'єкта владних повноважень та/або керівника суб'єкта владних повноважень - це завжди публічний вияв заохочення для громадянина за його заслуги. Тому інформація про нагороджених осіб за своєю природою є публічною і доступ до неї обмеженим бути не може.
Ухвалою суду від 03 жовтня 2019 року відкрито спрощене провадження у справі без повідомлення учасників справи.
01 листопада 2019 року на адресу суду від представника відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому останній просить відмовити позивачу у задоволенні позову у зв'язку з наступним.
Позивач звернувся до Дніпровської міської ради із запитом на інформацію і отримав відповідь від департаменту екологічної політики Дніпровської міської ради (лист від 05.04.2019 № 8/4-29), що запитувана інформація є інформацією з обмеженим доступом та не підлягає оприлюдненню.
Відповідно до ч. 1 ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон): інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
Відповідно до вимог частини другої статті 6 цього Закону до службової може належати така інформація: що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень (п. 1 ч. 1 ст. 9 Закону).
Розпорядженням міського голови від 07.12.2011 р. № 975-р затверджено Перелік відомостей виконавчих органів Дніпропетровської міської ради, які належать до інформації з обмеженим доступом, та відомостей, які не містять ознак публічної інформації.
Відповідно до п. 2.4. Переліку, до інформації з обмеженим доступом належать розпорядження міського голови з кадрових питань.
Таким чином, розпорядження міського голови: від 25.07.2019 р. № 6-25/7-рк "Про оголошення Подяки міського голови, нагородження Почесною грамотою Дніпровської міської ради у липні 2019 року" та від 27.07.2019 р. № 1-27/7-рк, яким було внесено зміни до розпорядження міського голови від 25.07.2019 р. № 6-25/7-рк "Про оголошення Подяки міського голови, нагородження Почесною грамотою Дніпровської міської ради у липні 2019 року" є службовою інформацією з обмеженим доступом у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та розпорядження міського голови від 07.12.2011 р. № 975-р, посилаючись на яке позивачу і було відмовлено у наданні запитуваної ним інформації.
Дослідивши матеріали справи, проаналізувавши норми чинного законодавства України, суд встановив наступні обставини.
10 вересня 2019 р. Громадська організація «Європейська суспільна ініціатива» звернулася до Дніпровської міської ради із запитом на інформацію номер 1/ДМР-РСП/ПДК.
В запиті, посилаючись на Закон України «Про доступ до публічної інформації», позивач просив надати:
скановану копію розпорядження міського голови від 25.07.2019 номер 6-25/7-рк "Про оголошення Подяки міського голови, нагородження Почесною грамотою Дніпровської міської ради у липні 2019 року";
скановану копію розпорядження міського голови від 27.07.2019 номер 1-27/7-рк, яким було внесено зміни до розпорядження міського голови від 25.07.2019 номер 6-25/7-рк "Про оголошення Подяки міського голови, нагородження Почесною грамотою Дніпровської міської ради у липні 2019 року".
На свій запит позивач отримав відповідь від 17.09.2019 р. номер 8/13-67, якою в задоволенні запиту було відмовлено. Відмова обґрунтована тим, що запитані позивачем документи відповідно до розпорядження міського голови від 07.12.2011 номер 975-р "Про затвердження Переліку відомостей виконавчих органів Дніпропетровської міської ради, які належать до інформації з обмеженим доступом, та відомостей, які не містять ознак публічної інформації" належать до інформації з обмеженим доступом.
Вирішуючи позовні вимоги по суті, суд виходить з наступного.
Відповідно до частини 1 ст. 5 Закону України «Про інформацію» № 2657-XII від 02.10.1992 р. (далі Закон №2657-XII) кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.
Відповідно до ч.2 ст.7 Закону №2657-XII ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації; суб'єкт інформаційних відносин може вимагати усунення будь-яких порушень його права на інформацію.
Згідно ст. 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" № 2939-VI, від 13.01.2011р. (далі Закон № 2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Частиною 2 ст. 19 Закону № 2939-VI передбачено, що запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.
Постановою Пленуму Вищого Адміністративного Суду України № 10 від 29.09.2016 р. «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації», яка була прийнята для забезпечення однакового застосування адміністративними судами положень законодавства про доступ до публічної інформації, надано відповідні роз'яснення.
Зокрема, в п. 1 Постанови Пленуму ВАСУ зазначено, що визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходилась у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.
Відповідно до частини 5 ст. 6 Закону № 2939-VI не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.
Частиною 7 статті 6 Закону № 2939-VI передбачено, що обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ; якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.
Відповідно до даних з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб- підприємців організаційно-правова форма відповідача визначена як орган місцевого самоврядування (код КВЕД 84.11 Державне управління загального характеру).
Запитувана позивачем інформація відноситься до публічної, та такої, що не може бути обмеженою в доступі, а відповідач є належним розпорядником вказаної інформації.
Відповідно до ч. 2 ст. 6 Закону № 2939- VI обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:
1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
У пункті 6 вищевказаної Постанови Пленуму ВАСУ зазначено, що обмеження доступу до інформації (будь-якої) може бути правомірним тільки після застосування «трискладового тесту».
Пунктом 6.2 Постанови Пленуму ВАСУ визначено, що з відмови у доступі до публічної інформації повинно вбачатися: 1) якому з перелічених у пункті 1 частини другої статті 6 Закону № 2939-VІ інтересів (далі - правомірні інтереси) відповідає обмеження, а також чому обмеження доступу відповідає зазначеному інтересу (інтересам); 2) у чому конкретно полягає шкода правомірному інтересу (інтересам); яким є причинно-наслідковий зв'язок між наданням доступу та можливим настанням шкоди; чому ця шкода є істотною; яка ймовірність настання шкоди внаслідок надання доступу до інформації (пункт 2 частини другої статті 6 Закону № 2939-VІ); 3) чому шкода від надання інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні (пункт 3 частини другої статті 6 Закону № 2939-VІ) (щодо визначення суспільного інтересу див. пункт 6.4).
Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї зі згаданих трьох підстав «трискладового тесту» означає, що законних підстав для обмеження доступу до інформації немає, а відмова у доступі до публічної інформації є необгрунтованою.
Тому якщо під час розгляду справи в суді буде з'ясовано, що відмовляючи у задоволенні запиту на інформацію розпорядник не застосовував «трискладового тесту» або застосував його лише частково, то це є підставою для визнання такої відмови розпорядника протиправною.
Як вбачається з відповіді відповідача, в останній відсутнє будь-яке обґрунтування щодо застосування «трискладового тесту», вказано лише, що запитані позивачем документи відповідно до розпорядження міського голови від 07.12.2011 номер 975-р "Про затвердження Переліку відомостей виконавчих органів Дніпропетровської міської ради, які належать до інформації з обмеженим доступом, та відомостей, які не містять ознак публічної інформації" належать до інформації з обмеженим доступом.
Одночасно відповідач не заперечує, що така інформація знаходиться у його розпорядженні.
Визначення, чи відноситься інформація до інформації з обмеженим доступом обов'язково повинно враховувати: 1) чи не належить така інформація до винятків, зокрема, передбачених ч. 5 ст. 6 Закону про доступ; 2) чи розпорядник інформації застосував «трискладовий тест» щодо такої інформації.
Відповідач не застосував «трискладовий тест» при відмові у наданні такої інформації.
Постановою Пленуму Вищого адміністративного суду України № 10 від 29.09.2016 р. «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» зазначено, що до публічної інформації відноситься:
уся інформація, що перебуває у володінні суб'єктів владних повноважень, тобто органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, органів влади Автономної Республіки Крим, інших суб'єктів, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання (пункт 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ);
інформація щодо використання бюджетних коштів юридичними особами, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим (пункт 2 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ);
інформація, пов'язана з виконанням особами делегованих повноважень суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг (пункт 3 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ);
інформація щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них, якщо йдеться про суб'єктів господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями (пункт 4 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ);
інформація про стан довкілля; якість харчових продуктів і предметів побуту; аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров'ю та безпеці громадян;
інша інформація, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідна інформація) (частина друга статті 13 Закону № 2939-VІ).
Відзнака, подяка, нагородження почесною грамотою й інше з боку суб'єкта владних повноважень та/або керівника суб'єкта владних повноважень - це завжди публічний вияв заохочення для громадянина за його заслуги. Тому інформація про нагороджених осіб за своєю природою є публічною і доступ до неї обмеженим бути не може.
Відомості та розпорядчі документи про відзнаки, подяки, нагородження почесною грамотою й інше з боку суб'єкта владних повноважень та/або керівника суб'єкта владних повноважень складають суспільний інтерес - інтерес суспільства або усередненого представника цієї спільноти. Суспільно необхідна інформація не може бути обмежена в доступі.
У п. 6.4 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України № 10 від 29.09.2016 р. «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» зазначено, що інформація вважається суспільно необхідною (такою що становить суспільний інтерес), якщо її поширення сприяє:
1) дискусії з питань, що хвилюють суспільство чи його частину, необхідності роз'яснення питань, які важливі для актуальної суспільної дискусії;
2) з'ясуванню та розумінню причин, які лежать в основі рішень, які приймає державний орган, орган місцевого самоврядування, його службова чи посадова особа;
3) посиленню підзвітності і підконтрольності влади суспільству загалом, у тому числі шляхом забезпечення прозорості процесу підготовки і прийняття владних рішень;
4) дієвому контролю за надходженням та витрачанням публічних коштів, розпорядженням державним або комунальним майном, розподіленням соціальних благ;
5) запобіганню розтраті, привласненню публічних коштів і майна, запобіганню незаконному особистому збагаченню публічних службовців;
9) інформуванню про діяльність органів публічної влади (державних органів, органів місцевого самоврядування), про їхні внутрішні правила, організацію роботи тощо;
11) викриттю недоліків у діяльності органів публічної влади, їхніх працівників;
12) виявленню порушень прав людини, зловживання владою, корупційних правопорушень, неетичної поведінки публічних службовців, невиконання (чи неналежного, недбалого виконання) ними своїх обов'язків, дискримінації за будь-якою ознакою.
В пункті 5.1 вищезазначеної Постанови зазначено, що за загальним правилом публічна інформація є відкритою. Винятки з цього правила встановлюються законом (частина друга статті 1 Закону № 2939-VI, частина друга статті 20 Закону № 2657-ХІІ). Таким законом є Закон № 2939-VІ. Положенням статті 6 Закону № 2939-VІ, зокрема, встановлено види інформації, до якої може бути обмежено доступ, - конфіденційна, таємна та службова інформація (частина перша), та сукупність вимог, дотримання яких є обов'язковим для обмеження доступу до таких видів інформації (частина друга).
Згідно п. 5.17 вищезазначеної Постанови вказано про те, що окремо суди повинні звертати увагу на перелік відомостей, що становлять службову інформацію (далі - Перелік), який затверджено практично всіма органами державної влади та органами місцевого самоврядування та до якого можуть бути включені відомості, що становлять службову інформацію, відповідно до частини першої статті 9 Закону № 2939-VІ.
По-перше, Закон № 2939-VІ не вимагає обов'язкового складення та затвердження такого Переліку. По-друге, Перелік, у разі затвердження, повинен складатися з абстрактних категорій інформації, яка може бути віднесена до службової, безвідносно до конкретної інформації (конкретного документа). Тобто по суті йдеться про перелік категорій відомостей, які можуть бути віднесені до службової інформації. Перелік слугує для розпорядників та запитувачів тільки орієнтиром щодо інформації, доступ до якої може бути обмежено, у разі, якщо застосування «трискладового тесту» в кожному конкретному випадку надасть підстави для її обмеження (див. пункт 6).
У ст. 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод гарантоване право на свободу одержувати інформацію. Відмова відповідача надати інформацію становить порушення цієї норми, оскільки така відмова не була необхідною у демократичному суспільстві у розумінні Конвенції.
Відповідно до ч. 1 ст. 22 Закону № 2939-VІ розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:
1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;
2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;
3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком;
4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону.
Згідно ч. 3 ст. 22 Закону № 2939-VІ розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов'язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.
Отже, враховуючи, що запитувана позивачем інформація не є інформацією з обмеженим доступом, спірна інформація є публічною у розумінні Закону № 2939-VІ, а відповідач є її розпорядником відповідно до статті 13 цього Закону, суд приходить до висновку, що відповідач протиправно відмовив позивачу у наданні запитуваної ним інформації, а тому позовні вимоги підлягають задоволенню у повному обсязі.
Керуючись ст. ст. 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Адміністративний позов задовольнити повністю.
Визнати протиправними дії розпорядника інформації - Дніпровської міської ради (49000, місто Дніпро, просп. Дмитра Яворницького, буд. 75, код ЄДРПОУ 26510514), що полягають у відмові надати Громадській організації «Європейська суспільна ініціатива» публічну інформацію на підставі Законів України «Про доступ до публічної інформації», «Про інформацію», а саме:
скановану копію розпорядження міського голови від 25.07.2019 номер 6-25/7-рк "Про оголошення Подяки міського голови, нагородження Почесною грамотою Дніпровської міської ради у липні 2019 року";
скановану копію розпорядження міського голови від 27.07.2019 номер 1-27/7-рк, яким було внесено зміни до розпорядження міського голови від 25.07.2019 номер 6-25/7-рк "Про оголошення Подяки міського голови, нагородження Почесною грамотою Дніпровської міської ради у липні 2019 року".
Зобов'язати Дніпровську міську раду (49000, місто Дніпро, просп. Дмитра Яворницького, буд. 75, код ЄДРПОУ 26510514) протягом п'яти днів з дня набрання рішенням суду законної сили надати Громадській організації «Європейська суспільна ініціатива» відкриту публічну інформацію, а саме:
скановану копію розпорядження міського голови від 25.07.2019 номер 6-25/7-рк "Про оголошення Подяки міського голови, нагородження Почесною грамотою Дніпровської міської ради у липні 2019 року";
скановану копію розпорядження міського голови від 27.07.2019 номер 1-27/7-рк, яким було внесено зміни до розпорядження міського голови від 25.07.2019 номер 6-25/7-рк "Про оголошення Подяки міського голови, нагородження Почесною грамотою Дніпровської міської ради у липні 2019 року".
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.
До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя (підпис) В.М. Олійник
Рішення не набрало законної сили
04 листопада 2019 року.
Суддя В.М. Олійник
Згідно з оригіналом.
Суддя В.М. Олійник