П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
22 листопада 2019 р.м.ОдесаСправа № 490/2350/17
Головуючий в 1 інстанції: Гуденко О.А.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Джабурія О.В.
суддів - Запорожана Д.В.
- Кравченка К.В.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на ухвалу Центрального районного суду м. Миколаєва від 26 червня 2019 року у справі за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Миколаївської міської ради про скасування пункту 4 рішення Миколаївської міської ради № 11/26 від 08.12.2016 р. «Про відмову у відведенні земельних ділянок юридичним особам, фізичним особам-підприємцям (громадянам) по м. Миколаєву»,
ФОП ОСОБА_1 звернулася до суду із адміністративним позовом до Миколаївської міської ради, в якому просила скасувати пункту 4 рішення Миколаївської міської ради № 11\26 від 08 грудня 2016 року «Про відмову у відведенні земельних ділянок юридичним особам, фізичним особам-підприємцям (громадянам) по м. Миколаєву», яким відмовлено ФОП ОСОБА_1 у продовженні терміну оренди земельної ділянки площею 4 кв.м., для обслуговування тимчасово розміщеного кіоску по АДРЕСА_1 , на підставі інформації юридичного відділу апарату ММР від 16.03.2016 року та висновку Управління містобудування та архітектури ММР від 13.06.2016 року № 17-1448/2 відповідно до ДБН 360-92** п. 5.4 та в частині охоронної зони інженерних мереж ДСТУ 3587 п. 3.7.4 та порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Миколаєва, затвердженого рішенням міської ради від 25.04.2008 року № 23/40 (Центральний район).
Позовні вимоги аргументовані тим, що позивач користується вказаною земельною ділянкою з 1995 року з метою обслуговування розміщеного на ній торгівельного кіоску. 08 серпня 2008 року між сторонами на підставі рішення ММР № 23\40 від 25.04.2008 року був укладений договір оренди землі, зареєстрований в установленому законом порядку та спірна земельна ділянка була передана позивачу за актом прийому-передачі від 18.08.2008 року.
Рішенням ММР від 25.08.2011 № 8\30 продовжено термін дії договору оренди, у зв'язку з чим сторонами було підписано договір про зміни № 302-11 від 23.01.2012 року та встановлено дію договору до 18.08.2014 року. Таким чином, встановивши строк дії договору оренди сторони встановили переважне право позивача на поновлення строку дії договору оренди.
05 серпня 2015 року позивач звернулася до ММР із клопотанням про продовження терміну дії договору оренди земельної ділянки. 17 грудня 2017 року Управління містобудування та архітектури ММР висновком № 17-4748/2 погодило поновлення договору оренди земельної ділянки. Проте, в порушення встановлених законом строків відповідач не розглянув звернення позивача щодо продовження договору оренди земельної ділянки.
Листом від 05.01.2016 року Миколаївський міський голова повідомив позивача, що питання поновлення оренди земельної ділянки буде розглянуто на черговому засіданні постійної комісії міської ради та черговому пленарному засідання ММР.
13 червня 2016 року Управління містобудування та архітектури ММР на підставі інформації юридичного відділу апарату ради, згідно якого відсутня можливість для поновлення договору оренди землі, прийняло рішення вважати недійсним висновок № 17-4748/2.
Разом з тим, первісне подання повного та необхідного пакету документів підтверджується описом від 05.08.2015 року, що підтверджує, на думку позивача, неправомірність скасування висновку Управління від 18.08.2015 року, і як наслідок - оспорюваного рішення ММР про відмову у продовженні терміну оренди ділянки.
Позивач вважає, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням «Порядку взаємодії державного адміністратора та місцевих дозвільних органів щодо розгляду заяв суб'єктів господарювання на отримання документа дозвільного характеру - рішення міської ради про передачу у власність, надання у постійне користування та оренду (продовження терміну оренди) земельних ділянок», затверджене рішенням ММР № 211 від 23.03.2012 року зі змінами, внесеними рішенням № 1409 від 14.12.2012 року, а саме: після отримання позитивного висновку Управління документи не були направлені на подальший розгляд до Управління земельних ресурсів ММР та в подальшому з проектом рішення на розгляд сесії міської ради, а були через півроку повернуті до Управління з містобудування та архітектури .
Крім того, при прийнятті оскаржуваного рішення відповідачем також було порушено визначений ст.ст. 123, 186-1 Земельного кодексу України порядок розгляду та прийняття рішення про передачу земельної ділянки, а саме принципу незалежності прийняття рішень при погодженні проекту землеустрою щодо відведення ділянки у встановлений законом строк, в частині надання позивачеві можливості усунення недоліків за висновком Управління містобудування та архітектури ММР від 13.06.2016 року.
У зв'язку з тим, що оскаржуване рішення прийнято на підставі висновків Управління містобудування та архітектури, що були прийняті з порушенням законодавства, позивач просив про його скасування як неправомірного.
Відповідач позов не визнав, просив відмовити у його задоволенні в повному обсязі, оскільки позивачем було втрачено переважене право на продовження строку дії Договору оренди землі внаслідок несвоєчасного повідомлення про це ММР, ненадання до звернення проекту додаткової угоди та відсутності доказів фактичного використання земельної ділянки після закінчення строку дії договору.
Крім того, питання про визнання укладеною угоди про поновлення договору оренди цієї самої земельної ділянки за позовом ФОП ОСОБА_1 , до ММР вже розглядалося в порядку господарського судочинства і остаточною постановою Вищого господарського суду України від 17.06.2015 року у задоволенні позову було відмовлено.
В порядку контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою, виконавчим комітетом ММР направлені неодноразові повідомлення щодо не продовження Договору оренди землі з позивачем, у зв'язку з затвердженою комплексною схемою розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності в м. Миколаєві, за якою розміщення тимчасової споруди позивача по АДРЕСА_1 не передбачено, адже вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами.
Ухвалою Центрального районного суду від 26.06.2019 р. провадження у справі закрито та зазначено, що з огляду на зміст позовних вимог, характер спірних правовідносин, обставини, встановлені судами попередніх інстанцій, та враховуючи суб'єктний склад учасників справи, даний спір має вирішуватися в порядку господарського судочинства.
Не погодившись із наведеним висновком суду першої інстанції, ОСОБА_1 звернулась з апеляційною скаргою на зазначену ухвалу від 26.06.2019 р., просить її скасувати та направити справу для подальшого розгляду до Центрального районного суду м. Миколаєва.
Апелянт вважає, що суд першої інстанції помилково дійшов висновку про те, що даний спір підлягає розгляду в порядку господарського судочинства, оскільки до компетенції адміністративних судів належить спори фізичних і юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою чи службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
За таких обставин апелянт вважає, що оскаржувана ухвала позбавляє можливості захисту її порушеного права, оскільки перешкоджає повторному зверненню до суду через сплив строку звернення до адміністративного суду та її має бути скасовано, а справу передано до Центрального районного суду м. Миколаєва для продовження розгляду.
Згідно до вимог п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, оскільки у судове засідання не прибули сторони, які беруть участь у справі, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Вимогами ч. 1 ст. 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до вимог ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційна, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.
Згідно до п. 10 ч. 1 Розділу VII Перехідних положень КАС України справи у судах першої інстанції та апеляційної інстанції, провадження у яких відкрито до набрання чинності цією редакцією Кодексу, розглядаються за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України (в редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС України (в редакції, чинній на час звернення до місцевого суду як суду адміністративної юрисдикції), позивач визначив даний позов як справу адміністративної юрисдикції, а саме: публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно до ч. 2 ст. 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Зазначені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 чинного КАС України, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Судом першої інстанції вірно зазначено, що неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
При цьому, визначальні ознаки приватноправових відносин - юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.
Згідно до ст. 122 Земельного Кодексу України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, через які також згідно зі статтями 83, 84 ЗК набувається та реалізується право комунальної власності на землю та право державної власності на землю. Комунальною власністю є землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, в державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності.
Положеннями ст. 80 ЗК України встановлено, що самостійними суб'єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності, а також держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади, - на землі державної власності.
Як вбачається з матеріалів справи, ФОП ОСОБА_1 оскаржує окремі пункти ненормативного акта органу місцевого самоврядування про відмову у поновленні договору оренди земельної ділянки, яка є комунальною власністю, а міська рада під час здійснення повноважень власника землі виступає як рівноправний суб'єкт земельних відносин.
У позовній заяві зазначено, що вказана земельна ділянка перебувала у її користуванні з 1995 року з метою обслуговування розміщеного на ній торгівельного кіоску з продажу газет та канцелярських товарів.
Відповідно до п. 4 Рішення №11/26 від 08.12.2016 р., який просить скасувати позивач, ФОП ОСОБА_1 було відмовлено у продовженні терміну оренди земельної ділянки площею 4 кв.м. для обслуговування тимчасово розміщеного кіоску на підставі, зокрема, висновку управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради від 13.06.2016 р. № 17-1448/2, а також Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Миколаєва.
Таким чином, між сторонами у справі виник спір стосовно цивільного права та подальше оспорювання права оренди спірної земельної ділянки не має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства, оскільки адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей установлювати (визнавати) належність права оренди на земельні ділянки.
В даному випадку відповідач, як власник землі, вільний у виборі суб'єкта щодо надання йому права оренди земельної ділянки в порядку, встановленому законом, разом з тим ним не здійснювалось владних управлінських функцій.
За таких обставин, позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Аналогічні висновки викладені Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 20 червня 2018 року у справі № 727/10968/17 (провадження № 11-524апп18), від 3 квітня 2019 року у справі № 727/1002/17.
Відповідно до ч. 2 ст. 4 Господарського процесуального кодексу України у чинній редакції юридичні особи та фізичні особи-підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
Згідно до положень п. 1 ч. 1 ст. 20 ГПК господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов'язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи-підприємці.
З огляду на зміст позовних вимог, характер спірних правовідносин, обставини, встановлені судами попередніх інстанцій, та враховуючи суб'єктний склад учасників справи, суд вважає, що цей спір має вирішуватися в порядку господарського судочинства.
Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
За таких обставин колегія суддів вважає наведені висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам ст. ст. 2, 7, 8, 9, 10, 73, 74, 77 КАС України та не приймає доводи, наведені в апеляційній скарзі про те, що судове рішення підлягає скасуванню.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Керуючись ст.ст. 308; 311; 315; 316; 321; 322; 325 КАС України, суд апеляційної інстанції, -
Апеляційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 залишити без задоволення, а ухвалу Центрального районного суду м. Миколаєва від 26 червня 2019 року - без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повного тексту судового рішення.
Головуючий суддя Джабурія О.В.
Судді Кравченко К.В. Запорожан Д.В.