ПІВДЕННО-ЗАХІДНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
19 листопада 2019 року м. ОдесаСправа № 923/652/19
Південно-західний апеляційний господарський суд у складі:
головуючого судді Л.В. Поліщук,
суддів: Л.О. Будішевської, С.В. Таран,
секретар судового засідання - І.В. Іванов,
за участю представників:
від позивача: Г.І. Мурадли,
від відповідача: А.М. Саркісян,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Скадовської міської ради Скадовського району Херсонської області
на рішення Господарського суду Херсонської області від 10.09.2019 (суддя Гридасов Ю.В., м. Херсон, повний текст рішення складено 16.09.2019)
у справі № 923/652/19
за позовом Скадовської міської ради Скадовського району Херсонської області
до відповідача: Фізичної особи-підприємця Саркісян Аршак Меружановича
про зобов'язання вчинити певні дії,
У серпні 2019 Скадовська міська рада Скадовського району Херсонської області (далі також - Рада) звернулась до Господарського суду Херсонської області з позовною заявою до Фізичної особи-підприємця Саркісяна Аршака Меружановича (далі також - ФОП Саркісян А.М., Підприємець) про зобов'язання останнього демонтувати тимчасову споруду для провадження підприємницької діяльності загальною площею 125,0 кв. м. у АДРЕСА_1.
В обґрунтування позовних вимог позивач послався на те, що комісією з питань впорядкування розміщення та демонтажу тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Скадовська, утвореною розпорядженням міського голови від 02.03.2018 № 27-р, складено акт обстеження 22.05.2018 з висновком про те, що стаціонарна тимчасова споруда у АДРЕСА_1 розміщена ФОП Саркісяном А.М. з недотриманням вимог паспорта прив'язки № 197-012/17 Т. У зв'язку з допущеним відповідачем відхиленням від паспорта прив'язки 05.07.2018 відділом містобудування, архітектури та земельних відносин виконавчого комітету міської ради винесено рішення про анулювання зазначеного паспорта прив'язки, яке оформлено листом від 05.07.2018 № 03-02-648, та повідомлено Підприємця про необхідність демонтувати ТС в п'ятиденний термін, проте відповідач не демонтував ТС.
Рішенням Господарського суду Херсонської області від 10.09.2019 у справі № 923/652/19 у задоволенні позову відмовлено повністю. Стягнуто з Ради на користь Підприємця 2600,00 грн. витрат на професійну правничу допомогу.
Рішення суду мотивовано відсутністю правових підстав для задоволення вказаного позову, оскільки у відповідача наявні документи, які підтверджують легітимність розміщення (встановлення) тимчасової споруди, дана споруда не є самовільно встановленою, а доказів наявності рішення про анулювання паспорта прив'язки, прийнятого у встановленому законом порядку, суду надано не було.
Не погодившись із рішенням суду, Скадовська міськрада звернулась з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, неповне з'ясування та недоведеність обставин справи, а також невідповідність висновків суду обставинам справи, просила оскаржуване судове рішення скасувати та ухвалити нове, яким задовольнити позов. Так, скаржник наголошує на тому, що підставою позовних вимог міськради є анулювання паспорта прив'язки ТС, виданого ФОП Саркісяну А.М., що зумовлює демонтаж відповідної споруди згідно з п. 2.30 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 №244. Також Рада зауважила, що законодавством не визначено прийняття певного рішення у разі анулювання паспорта прив'язки ТС, тому лист відділу містобудування, архітектури та земельних відносин виконавчого комітету міської ради від 05.07.2018 № 03-02-648, на думку позивача, є рішенням, яке відповідає ознакам правового акта індивідуальної дії, містить конкретні приписи обов'язкового характеру, звернені до відповідача.
Крім того, в апеляційній скарзі Рада заявила клопотання про приєднання до матеріалів справи фотознімку ТС, викладеного 22.07.2018 в соціальній мережі Facebook, який на думку скаржника, спростовує висновок місцевого господарського суду щодо розміщення під так званим «навісом» ТС та визначає правомірність обмеження площі ТС 30 кв.м. Зазначений доказ не був поданий до суду першої інстанції х тих причин, що про його існування Рада дізналась на момент подання цієї апеляційної скарги.
Вказане клопотання залишене судом апеляційної інстанції без задоволення протокольною ухвалою, оскільки скаржник не надав докази неможливості подання зазначеного вище фотознімку до суду першої інстанції з причин, що об'єктивно не залежали від нього, як того вимагає ч. 3 ст. 269 ГПК України.
У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просив залишити скаргу без задоволення.
У судовому засіданні 19.11.2019 представники сторін підтримали свої правові позиції щодо оскаржуваного судового рішення.
Заслухавши представників сторін, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування місцевим господарським судом норм матеріального та процесуального права, апеляційна інстанція встановила наступне.
Рішенням виконавчого комітету Скадовської міської ради від 15.11.2017 № 201 внесено доповнення до рішення цього комітету від 15.03.2017 №57 «Про затвердження комплексних схем розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у місті Скадовську», а саме: затверджено додаткову комплексну схему розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у АДРЕСА_1. Так, у комплексній схемі передбачено розміщення у АДРЕСА_1 стаціонарної тимчасової споруди розміром 8,9 м х 3,1 м.
До відділу містобудування, архітектури та земельних відносин виконавчого комітету міської ради через відділ надання адміністративних послуг виконавчого комітету міської ради 01.12.2017 надійшла заява від Фізичної особи-підприємця Саркісяна Аршака Меружановича щодо оформлення йому паспорта прив'язки тимчасової споруди у АДРЕСА_1.
12.12.2017 головним спеціалістом відділу містобудування, архітектури та земельних відносин виконавчого комітету міської ради, в.о. начальника відділу містобудування, архітектури та земельних відносин виконавчого комітету міської ради, в.о. архітектора міста Проценко С.О. оформлено та видано ФОП Саркісяну А.М. паспорт прив'язки №197-012/17Т (а.с. 29-34) на стаціонарну тимчасову споруду для здійснення підприємницької діяльності загальною площею 30,0 кв.м в АДРЕСА_1, місце № 1С (далі - ТС), терміном дії до 12.12.2022.
12.12.2017 Скадовською між міською радою та Фізичною особою-підприємцем Саркісяном Аршаком Меружановичем, укладено договір № 183/17 від про пайову участь (внесок) власників тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності в утриманні об'єктів благоустрою, розвитку інфраструктури, соціально-економічного і культурного розвитку міста Скадовська (далі - Договір), за умовами якого Підприємець зобов'язався сплатити пайову участь (внесок) в утриманні, ремонті та будівництві об'єктів благоустрою, розвитку інфраструктури, соціально-економічного і культурного розвитку міста Скадовська, на території якого розташована ТС.
22.05.2018 комісією з питань впорядкування розміщення та демонтажу тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Скадовська, утвореною розпорядженням міського голови від 02.03.2018 № 27-р (далі - Комісія), оглянуто з фотофіксацією ТС ФОП Саркісяна А.М., проведено заміри та встановлено фактичні розмірі забудови, що становить 125,0 кв.м. Тротуарна плитка викладена вздовж забудови орієнтовною площею 57,2 кв.м.
У той же день Комісією складено відповідний акт обстеження з висновком про те, що ТС розміщена з недотриманням вимог паспорта прив'язки № 197- 012/17Т. Також Комісією вирішено направити зазначений акт обстеження Підприємцю та зобов'язано його в десятиденний термін усунути виявлені порушення.
06.06.2018 виконавчим комітетом Скадовської міської ради на адресу ФОП Саркісяна А.М. направлено претензію №03-02-502 з вимогою у строк до 20.06.2018 усунути виявлені Комісією порушення, привести ТС у відповідність до вимог виданого паспорта прив'язки № 197-012/17Т. Також у претензії було зазначено, що у разі невиконання вимог у встановлений строк, вказаний паспорт прив'язки буде анульовано, а ТС підлягатиме демонтажу у встановленому порядку. До претензії долучено копію акта обстеження Комісії від 22.05.2018.
18.06.2018 на адресу Ради надійшла відповідь Підприємця, в якій він заперечував проти викладених у претензії виконкому міськради обставин.
Крім того, у заяві від 18.06.2018 ФОП Саркісян А.М. повідомив міськвиконком про те, що вимоги паспорта прив'язки ТС для провадження підприємницької діяльності виконані у повному обсязі (а.с. 58).
Листом виконавчого комітету Скадовської міської ради від 05.07.2018 № 03-02-648, підписаним секретарем міської ради, повідомлено Підприємця про те, що відповідно до п. 2.27 Порядку відділом містобудування, архітектури та земельних відносин виконавчого комітету міської ради прийнято рішення анулювати паспорт прив'язки № 197-012/17Т, виданий ФОП Саркісяну А.М., а також повідомлено останнього про необхідність демонтувати ТС в п'ятиденний термін з дня отримання цього листа.
Вимоги виконавчого комітету Скадовської міської ради щодо усунення виявлених порушень і приведення розміщення ТС у відповідність до вимог паспорта прив'язки відповідачем не були виконані, що зумовило звернення Ради з вищезгаданим позовом.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів визначає Закон України «Про благоустрій населених пунктів».
У статті 1 названого Закону визначено, що благоустрій населених пунктів - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.
До повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить, зокрема, затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів; затвердження правил благоустрою територій населених пунктів (підпункти 1, 2 частини першої статті 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів»).
За змістом частини першої статті 34 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» правила благоустрою території населеного пункту (далі - Правила) - нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту. Правила розробляються на підставі Типових правил благоустрою території населеного пункту (далі - Типові правила) для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються відповідними органами місцевого самоврядування. Типові правила розробляються та затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства. У разі якщо відповідною сільською, селищною, міською радою не прийнято рішення про затвердження Правил, застосовуються Типові правила.
Згідно з приписами пункту 7 частини другої цієї ж правової норми вказаного вище Закону Правила включають порядок розміщення малих архітектурних форм.
Відповідно до ч. 5 розділу VIII Типових правил благоустрою території населеного пункту, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27 листопада 2017 року № 310, розміщення тимчасових споруд (далі - ТС) торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності здійснюється відповідно до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 жовтня 2011 року N 244, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 22 листопада 2011 року за N 1330/20068, та Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року N 1417, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 05 березня 2015 року за N 252/26697.
Частиною п'ятої статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.
В силу частини першої статті 26 цього Закону до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність; надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об'єктів тощо.
Згідно із частинами другою та третьою статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - це одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту. Якщо тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності є МАФом, її встановлення здійснюється відповідно до Закону України «Про благоустрій населених пунктів».
Частиною четвертою вказаної статті встановлено, що розміщення ТС для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури.
Механізм розміщення ТС для провадження підприємницької діяльності регулюється Порядком розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 жовтня 2011 року № 244 та зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22 листопада 2011 року за № 1330/20068 (далі - Порядок).
Відповідно до пунктів 1.3, 1.4 Порядку ТС - це одноповерхова споруда, що встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту. ТС можуть бути пересувними та стаціонарними.
Пунктом 2.1 Порядку встановлено, що підставою для розміщення тимчасових споруд є паспорт прив'язки.
Паспорт прив'язки оформлюється органом з питань містобудування та архітектури протягом десяти днів з дня подання зазначеної заяви (пункт 2.7. Порядку).
У пункті 2.20 Порядку зазначено, що встановлення тимчасових споруд здійснюється відповідно до паспорта прив'язки.
За приписами п. 2.21 Порядку відхилення від паспорта прив'язки ТС не допускається.
Відповідно до п. 2.23 Порядку після розміщення ТС замовник подає до виконавчого органу сільської, селищної, міської ради або відповідної районної державної адміністрації письмову заяву за формою, наведеною у додатку 2 до цього Порядку, у якій зазначає, що він виконав вимоги паспорта прив'язки.
Згідно з п. 2.27 Порядку дія паспорта прив'язки ТС анулюється за таких умов:
недотримання вимог паспорта прив'язки при її встановленні;
невстановлення ТС протягом 6 місяців з дати отримання паспорта прив'язки;
надання недостовірних відомостей у документах, зазначених у пункті 2.6 цього Порядку, під час підготовки паспорта прив'язки ТС.
Пунктом 2.30. Порядку передбачено, що у разі закінчення строку дії, анулювання паспорта прив'язки, самовільного встановлення ТС така ТС підлягає демонтажу.
Отже, ураховуючи вимоги наведених законодавчих положень, демонтажу підлягають малі архітектурні форми, тимчасові споруди, які розміщені (встановлені) самовільно, тобто без погодження з відповідними органами місцевого самоврядування і отримання відповідної дозвільної документації, паспорти прив'язки яких анульовані або строк дії яких закінчився.
Згідно з пунктами 2.4 та 2.5 Порядку відповідний орган з питань містобудування та архітектури, який утворено у складі виконавчого органу відповідної сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації, протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви перевіряє відповідність намірів щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС (у разі її наявності), будівельним нормам. У разі відсутності у складі відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради органу з питань містобудування та архітектури відповідність намірів щодо місця розташування ТС на території сільської, селищної, міської ради визначає орган з питань містобудування та архітектури відповідної районної державної адміністрації за територіальною належністю.
Суд апеляційної інстанції зауважує, що пунктом 2 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій.
Разом з тим, повноваження міського голови (ст. 42 названого Закону) не передбачає його повноважень щодо утворення будь-яких комісій ради.
Пунктами 19, 20 частини 4 статті 42 названого Закону передбачено, що сільський, селищний, міський голова здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів; видає розпорядження у межах своїх повноважень.
Відтак, судова колегія зазначає, що міський голова Скадовської міської ради Скадовського району Херсонської області не був уповноважений видавати розпорядження від 02.03.2018 № 27-р «Про заходи щодо впорядкування розміщення та демонтажу тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Скадовська», пунктом 1 якого створено комісію з питань впорядкування розміщення та демонтажу тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Скадовська.
Отже, складений Комісією акт обстеження від 22.05.2018, який містить висновок про те, що ТС розміщена з недотриманням вимог паспорта прив'язки № 197-012/17Т, не є допустимим доказом недотримання Підприємцем вимог вказаного паспорта прив'язки при встановленні ТС.
Посилання представника Ради у судовому засіданні 19.11.2019 на пункти 19, 20 частини 4 статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", як на підставу видання міським головою Скадовської міської ради вказаного розпорядження, є необґрунтованими, оскільки зі змісту наведених положень слідує, що міський голова не може видавати розпорядження з питань, віднесених до виключних повноважень ради, яким, зокрема, є питання утворення постійних та інших комісій ради, що вирішується виключно на пленарних засіданнях міської ради.
Що стосується твердження Ради про те, що у зв'язку з допущеним відповідачем відхиленням від паспорта прив'язки 05.07.2018 відділом містобудування, архітектури та земельних відносин виконавчого комітету міської ради винесено рішення про анулювання зазначеного паспорта прив'язки, яке оформлено листом від 05.07.2018 № 03-02-648, при чому цей лист, на думку скаржника, є рішенням, яке відповідає ознакам правового акта індивідуальної дії, містить конкретні приписи обов'язкового характеру, судова колегія зазначає наступне.
Пункт 19 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначає, що індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Отже, адміністративний орган діє в межах своїх повноважень, тому акти він приймає у формі, яка визначена у відповідному нормативно-правовому акті, що регламентує діяльність такого органу.
Лист від 05.07.2018 № 03-02-648 з повідомленням Підприємця про те, що відділом містобудування, архітектури та земельних відносин виконавчого комітету міської ради прийнято рішення анулювати паспорт прив'язки № 197-012/17Т, від імені виконавчого комітету Скадовської міської ради було підписано секретарем міської ради.
Положення статей Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", як і положення Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Закону України "Про благоустрій населених пунктів" та Порядку, не передбачають повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування вирішувати питання щодо анулювання дії паспортів прив'язки тимчасових споруд.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 24.04.2018 у справі №405/1317/15-а, а також від 10.10.2018 у справі №373/2346/16-а.
За змістом пунктів 2.2-2.7, 2.10, 2.12, 2.27 Порядку №244 такі повноваження з оформлення та анулювання паспортів прив'язки тимчасових споруд належать саме органу з питань містобудування та архітектури виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації, а згідно з абзацом 7 частини 1 статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність" до уповноважених органів містобудування та архітектури належать виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.
Пунктом 1.6 Положення про відділ містобудування, архітектури та земельних відносин виконавчого комітету Скадовської міської ради, яке є додатком до рішення міської ради від 26.04.2013 №489, визначено, що відділ очолює начальник, архітектор міста. У період його відпустки чи хвороби обов'язки начальника відділу виконує головний спеціаліст по землевпорядкуванню виконавчого комітету міської ради.
Основним із завдань відділу відповідно до п. 2.4 названого Положення є забезпечення додержання законодавства у сфері містобудування, архітектури, будівництва та земельних відносин, державних стандартів, норм і правил, затвердженої містобудівної документації, здійснення контролю за їх реалізацією.
Отже, вирішувати питання про анулювання паспорта прив'язки тимчасової споруди уповноважений саме відділ містобудування, архітектури та земельних відносин виконавчого комітету Скадовської міської ради, а підписувати відповідний акт - начальник даного відділу, архітектор міста.
Враховуючи наведені положення, вказаний вище лист, підписаний від імені виконавчого комітету Скадовської міської ради секретарем цієї ради, з посиланням на прийняття відділом містобудування, архітектури та земельних відносин виконавчого комітету міської ради рішення анулювати паспорт прив'язки № 197-012/17Т суд апеляційної інстанції також не вважає допустимим доказом анулювання відділом містобудування, архітектури та земельних відносин виконавчого комітету Скадовської міської ради паспорта прив'язки № 197-012/17Т.
Як пояснив у засіданні суду апеляційної інстанції представник Ради, будь-які інші акти (рішення) щодо анулювання вказаного паспорта прив'язки відсутні.
За таких обставин позивачем не доведено як недотримання Підприємцем вимог паспорта прив'язки № 197-012/17Т при встановленні ТС, так і анулювання цього паспорта.
Таким чином, місцевий господарський суд дійшов вірного висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог про демонтаж тимчасової споруди ФОП Саркісяна А.М.
Доводи Ради, викладені в апеляційній скарзі, не спростовують висновку господарського суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову.
Таким чином, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення у даному випадку відсутні.
Згідно із ст.129 ГПК України витрати скаржника зі сплати судового збору за розгляд апеляційної скарги не відшкодовуються.
Керуючись ст.ст. 129, 269, 270, 276, 281-284 ГПК України, суд -
Апеляційну скаргу Скадовської міської ради Скадовського району Херсонської області залишити без задоволення.
Рішення Господарського суду Херсонської області від 10.09.2019 у справі №923/652/19 залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена у касаційному порядку до Верховного Суду у випадках і строки, передбачені ст.ст.287, 288 ГПК України.
Повний текст постанови складено 21.11.2019.
Головуючий суддя Л.В. Поліщук
Суддя Л.О. Будішевська
Суддя С.В. Таран