Іменем України
20 листопада 2019 року
Київ
справа №591/3055/16-а
адміністративне провадження №К/9901/10695/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Сумської міської ради
на постанову Зарічного районного суду міста Суми від 9 вересня 2016 року (головуючий суддя - Шелєхова Г.В.)
і ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2016 року (головуючий суддя - Любчич Л.В., судді - Сіренко О.І., Спаскін О.А.)
у справі № 591/3055/16-а
за позовом ОСОБА_1 , Незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради
до Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, Сумської міської ради,
треті особи: Сумський міський голова Лисенко Олександр Миколайович, голова комісії з ліквідації Войтенко Володимир Володимирович,
про визнання протиправними і скасування рішень, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час затримки розрахунку і середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 і Незалежна професійна спілка Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради у травні 2016 року звернулись до суду з позовом до Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (далі також - «Департамент»), Сумської міської ради (далі також - «Сумська МР»), треті особи - Сумський міський голова Лисенко Олександр Миколайович, Голова комісії з ліквідації Войтенко Володимир Володимирович, в якому, з урахуванням уточнень, просили:
- визнати протиправним і скасувати рішення Сумської МР від 27 січня 2016 року № 254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» в частині, що стосується Департаменту;
- визнати протиправним і скасувати рішення Сумської МР від 30 березня 2016 року № 531-МР «Про затвердження Положення про Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради» в частині, що стосується Департаменту;
- визнати протиправним і скасувати, з дати прийняття, рішення комісії з ліквідації Департаменту, оформлене протоколом № 2 від 6 травня 2016 року про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника управління земельних відносин - начальника відділу земельних ресурсів управління земельних відносин у зв'язку з ліквідацією Департаменту;
- поновити ОСОБА_1 на вказаній посаді з дати звільнення;
- стягнути з Департаменту на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за час вимушеного прогулу з 25 травня 2016 року до 6 вересня 2016 року у розмірі 19 105,10 грн;
- стягнути з Департаменту на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час затримки розрахунку по заробітній платі з 24 травня 2016 року до 6 вересня 2016 року у розмірі 19 378,03 грн.
Позов мотивований тим, що Сумська МР під час прийняття рішення від 27 січня 2016 року № 254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» порушила встановлений для регуляторних актів порядок їх оприлюднення і прийняття. Крім того, Департамент прийняв рішення про звільнення ОСОБА_1 в період дії ухвали Сумського районного суду Сумської області від 29 квітня 2016 року, якою зупинено дію рішення Сумської МР від 27 січня 2016 року № 254-МР в частині ліквідації Департаменту та роботи ліквідаційної комісії з цього приводу. До того ж, на думку позивачів, зі змісту рішень Сумської МР від 27 січня 2016 року № 254-МР та від 30 березня 2016 року № 531-МР випливає, що фактично відбувалася реорганізація Департаменту, а не його ліквідація, у зв'язку з чим ОСОБА_1 мала право на переведення до новоутвореної установи, однак, натомість, була звільнена.
Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанцій
Зарічний районний суд міста Суми постановою від 9 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2016 року, позов задовольнив частково:
- визнав протиправним і скасував рішення комісії з ліквідації Департаменту, оформлене протоколом № 2 від 6 травня 2016 року, в частині звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника управління - начальника відділу земельних ресурсів управління земельних відносин Департаменту;
- поновив ОСОБА_1 на роботі в Департаменті на посаді заступника начальника управління - начальника відділу земельних ресурсів управління земельних відносин з 7 травня 2016 року;
- стягнув з Департаменту на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 23 744,91 грн.
В іншій частині позову відмовив у зв'язку з необґрунтованістю.
Судові рішення мотивовані тим, що доводи ОСОБА_1 про неможливість її звільнення в період дії ухвали Сумського районного суду Сумської області від 29 квітня 2016 року (справа № 587/769/16-а) про зупинення дії рішення Сумської МР від 27 січня 2016 року № 254-МР не впливають на вирішення питання про правомірність її звільнення, оскільки ОСОБА_1 була звільнена на підставі рішення від 4 травня 2016 року № 735-МР. До того ж, ухвала Сумського районного суду Сумської області від 29 квітня 2016 року скасована ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 8 червня 2016 року, якою відмовлено у задоволенні клопотання про забезпечення позову.
Відмовляючи в задоволенні позову в частині визнання протиправним і скасування рішення Сумської МР № 254-МР від 27 січня 2016 року «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» в частині, що стосується Департаменту, суди попередніх інстанцій виходили з того, що станом на дату розгляду цієї справи був відсутній предмет спору, оскільки вказане рішення вже було скасоване рішенням суду, що набрало законної сили у справі № 587/769/16-а. Крім того, у вказаній справі суди дійшли висновку, що рішення Сумської МР № 254-МР від 27 січня 2016 року є регуляторним актом і при його прийнятті було допущено порушення вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», на що також посилався суд першої інстанції у справі, судові рішення в якій переглядаються в касаційному порядку (№ 591/3055/16-а).
Щодо рішення Сумської МР № 531-МР від 30 березня 2016 року, яким затверджено Положення про Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, то суди дійшли висновку, що воно не стосується процедури звільнення, не є нормативно-правовим актом, який став підставою для ліквідації Департаменту і не регулює питання, які в силу вимог пункту 19 Постанови Пленуму Верховного Суду України від 6 листопада 1992 року №9 «Про практику розгляду судами трудових спорів» повинні перевірятись чи аналізуватись судами під час розгляду справ про поновлення на роботі.
Також суди дійшли висновків, що Сумська МР провела у своїх виконавчих органах зміни в організації виробництва і праці шляхом реорганізації. Тобто, не дивлячись на те, що у рішеннях Сумської міської ради від 27 січня 2016 року № 254-МР та від 4 травня 2016 року № 735-МР йдеться про ліквідацію Департаменту, фактично у цьому випадку мала місце реорганізація.
Окрім іншого, оскаржувані судові рішення мотивовані тим, що пропозиція позивачу про можливість зайняти посаду у новоствореному органі не ґрунтувалася на вимогах закону, оскільки запропонована не уповноваженою особою. Суди попередніх інстанцій не погодилися з тим, що ОСОБА_1 відмовилась від переведення до новоствореного виконавчого органу на запропоновану посаду, а тому була звільнена, оскільки ані до протоколу № 2, ані в судовому засіданні відповідачі не надали доказів такої відмови. Крім того, за висновками судів, порядок прийняття рішення про звільнення ОСОБА_1 не відповідає вимогам чинного законодавства.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог про стягнення середнього заробітку за час затримки розрахунку, суди виходили з того, що поновлення ОСОБА_1 на роботі з 7 травня 2016 року свідчить про безпідставність здійснення з нею 2 червня 2016 року розрахунку, а тому суди визнали відсутніми підстави для задоволення цієї вимоги.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
У касаційній скарзі ОСОБА_2 просить скасувати постанову Зарічного районного суду міста Суми від 9 вересня 2016 року і ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2016 року та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
Так, скаржник зазначає, що висновки судів попередніх інстанцій про те, що фактично відбулась реорганізація, а не ліквідація Департаменту є такими, що зроблені без посилань на відповідні норми матеріального права. Крім того, Сумська МР зауважує, що судами попередніх інстанцій неправомірно застосовано практику Верховного Суду України щодо реорганізації, а не ліквідації, оскільки відповідні постанови стосувалися спірних правовідносин щодо поновлення на роботі в органах державної влади, а не в органах місцевого самоврядування.
Скаржник вважає, що суд першої інстанції повинен був надати власну оцінку рішенню № 254-МР від 27 січня 2016 року в частині того, чи є воно регуляторним актом, оскільки посилання на преюдиційність (на постанову Сумського районного суду Сумської області від 29 квітня 2016 року у справі № 587/769/16-а) допускаються лише в частині обставин справи, а не щодо правової оцінки, наданої судом. Додатково зазначає, що судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у справі № 587/769/16 скасовані судом касаційної інстанції, а вказану справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції. На підтвердження відсутності регуляторного характеру оспорюваних рішень міської ради скаржник також наводить роз'яснення Державної регуляторної служби України на запит № 2027/0/20-16 від 30 березня 2016 року.
Висновки судів попередніх інстанцій стосовно того, що пропозиція нової роботи позивачу була надана неповноважною особою - міським головою, скаржник вважає хибними, оскільки приписами статті 10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» передбачено, що прийняття працівників на службу в органах місцевого самоврядування здійснюється міським головою. Крім того, пунктом 6.1 рішення міської ради № 254-МР міському голові доручено провести організаційно - правові заходи щодо переведення, вивільнення працівників виконавчих органів Сумської міської ради, тим самим підтверджуючи наявність повноважень у міського голови щодо надання пропозицій нової роботи працівникам Департаменту.
Крім того, скаржник вказує, що суд першої інстанції неправильно обрахував загальну кількість робочих днів, за які необхідно було стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу.
Позивач надала відзив на касаційну скаргу, в якому вказує на правильність висновків судів попередніх інстанцій, вважаючи порушеною процедуру її звільнення. Просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
ОСОБА_1 14 вересня 2005 року склала присягу посадової особи місцевого самоврядування і розпочала свою трудову діяльність у виконавчих органах Сумської МР, що підтверджується відомостями, які містяться у трудовій книжці.
27 січня 2016 року Сумська МР прийняла рішення № 254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності», відповідно до якого: вирішено припинити шляхом ліквідації Департамент (що мав статус юридичної особи), у зв'язку з чим утворено нові виконавчі органи Сумської МР, в тому числі: управління архітектури та містобудування Сумської МР (з правом юридичної особи) та департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської МР.
Відповідно до витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Департамент з 19 лютого 2016 року перебуває у стані припинення та працює комісія з ліквідації (реорганізації) виконавчих органів Сумської МР, що була утворена вищевказаним рішенням. Крім того, у витягу містяться відомості, що особою, уповноваженою представляти юридичну особу є Войтенко В.В. - голова комісії з припинення або ліквідатор.
4 березня 2016 року ОСОБА_1 вручено пропозицію від міського голови Лисенко О.М. про вакантну посаду заступника начальника управління - начальника відділу земельних ресурсів управління земельних відносин Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської МР.
Суди попередніх інстанцій з'ясували, що в період ліквідації та реорганізації виконавчих органів Сумської МР згідно рішення № 254-МР від 27 січня 2016 року у Сумському районному суді Сумської області слухалась справа № 587/769/16-а за адміністративним позовом ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , Незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради в інтересах своїх членів до Сумської міської ради, Сумського міського голови Лисенка О.М., третя особа - Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради про визнання протиправними рішень суб'єктів владних повноважень та їх скасування. В цій справі 29 квітня 2016 року була постановлена ухвала про забезпечення позову, зокрема, зупинено дію частини першої; підпунктів 3.1.1, 3.1.2. пункту 3.1. частини третьої; підпункту 3.2.1. пункту 3.2. частини третьої; частин четвертої - сьомої рішення Сумської МР № 254-МР від 27 січня 2016 року «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності».
Вказаною ухвалою, з метою забезпечення позову, заборонено Сумській МР та її виконавчим органам, їх посадовим особам, ліквідаційній комісії Департаменту, державним реєстраторам юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань, нотаріусам вчиняти будь-які реєстраційні дії, щодо внесення будь-яких відомостей, внесення змін до відомостей, інших відповідних записів до відповідних державних реєстрів, в тому числі до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань, пов'язаних з Департаментом забезпечення ресурсних платежів Сумської МР, Управлінням архітектури та містобудування Сумської МР, а також припиненням (ліквідацією) Департаменту.
Постановою Сумського районного суду Сумської області від 29 квітня 2016 року у справі №587/769/16-а визнано протиправним і скасовано рішення Сумської МР № 254-МР від 27 січня 2016 року «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» в частині, що стосується Департаменту. Вказану постанову Харківський апеляційний адміністративного суду 13 липня 2016 року залишив без змін.
4 травня 2016 року Сумська МР прийняла рішення № 735-МР «Про внесення змін до рішення Сумської міської ради від 27 січня 2016 року № 254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» (як зазначено у Преамбулі рішення - з метою забезпечення трудових прав ОСОБА_5 та ОСОБА_4 , що подавали вищевказаний позов, враховуючи необхідність підвищення ефективності роботи виконавчого комітету та структурних підрозділів міської ради), яким викладено в новій редакції рішення № 254-МР від 27 січня 2016 року, в тому числі пункти рішення, дію яких було зупинено ухвалою суду про забезпечення позову.
5 травня 2016 року начальник новоствореного Департаменту забезпечення ресурсних платежів направив на ім'я Голови комісії з ліквідації Департаменту Войтенка В.В. листа з проханням звільнити працівників Департаменту із займаних посад по переведенню для подальшої роботи в департаменті забезпечення ресурсних платежів Сумської МР. В списку таких осіб є і прізвище позивача ОСОБА_1 .
Рішення про звільнення ОСОБА_1 було прийнято 6 травня 2016 року на засіданні комісії з ліквідації Департаменту та оформлено протоколом № 2 від цієї ж дати. Згідно цього протоколу, члени комісії під час прийняття рішення про звільнення працівників Департаменту, в тому числі ОСОБА_1 , керувалися саме рішенням № 735-МР від 4 травня 2016 року.
6 травня 2016 року (тобто, в день засідання ліквідаційної комісії, на якій було прийнято рішення про звільнення працівників Департаменту ) ОСОБА_1 за заявою на ім'я директора Департаменту Жука А.В. отримала свою трудову книжку на тимчасове зберігання для уникнення вчинення щодо неї протиправних дій з боку ліквідаційної комісії та зобов'язалась повернути її після врегулювання конфлікту з ліквідаційною комісією.
Згідно інформації, яка міститься в матеріалах справи і не заперечувалась сторонами, середньоденна заробітна плата ОСОБА_1 складала 272,93 грн.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до пункту 15 частини першої статті 92, частини четвертої статті 141, статті 146 Конституції України засади місцевого самоврядування, питання формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування, зокрема статус виконавчих органів ради та їх повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації, визначаються законом.
Згідно з частиною першою статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських рад є їх виконавчі комітети, а також відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
При цьому, міська рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад. Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, міському голові (частини перша, друга статі 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади міським головою одноособово, а у випадках, передбачених законом, - за погодженням з відповідними органами виконавчої влади. Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою (частини третя, четверта статті 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Однією із гарантій забезпечення права громадян на працю є передбачений у статті 51 Кодексу Законів про працю України (далі - «КЗпП України») правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.
Частиною другою статті 40 цього Кодексу встановлено, що звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 частини першої цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.
Згідно з частинами першою і третьою статті 492 КЗпП України про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці.
Одночасно з попередженням про звільнення у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації.
Статтею 47 КЗпП України встановлено, що у день звільнення працівнику видається копія наказу власника або уповноваженого ним органу про звільнення.
Відповідно до вимог частини другої статті 235 КЗпП України при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік.
Статтею 117 КЗпП України передбачено, що в разі невиплати з вини власника або уповноваженого ним органу належних звільненому працівникові сум у строки, зазначені в статті 116 цього Кодексу, при відсутності спору про їх розмір підприємство, установа, організація повинні виплатити працівникові його середній заробіток за весь час затримки по день фактичного розрахунку.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України») визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Так, рішенням комісії з ліквідації Департаменту від 6 травня 2015 року, що оформлене протоколом № 2 цієї комісії, ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника управління земельних відносин - начальника відділу земельних ресурсів управління земельних відносин Департаменту у зв'язку з ліквідацією Департаменту на підставі пункту 1 статті 40 КЗпП.
Судами встановлено, що підставою для прийняття цього рішення, оформленого протоколом № 2, слугувало рішення Сумської МР 4 травня 2016 року № 735-МР «Про внесення змін до рішення Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності».
Щодо правових наслідків рішення відповідача-1 № 735-МР від 4 травня 2016 року (для Департаменту) суди з'ясували, що відповідно до Додатку № 1 до цього рішення Сумська МР утворила Управління архітектури та містобудування, яке діє у складі: відділу бухгалтерського обліку та звітності; відділу генерального плану та архітектурного планування; відділу з питань дизайну міського середовища; відділу «Служби містобудівного кадастру»; загального відділу; а Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради - з управління промисловості і підприємництва (відділ виробничої сфери та відділ підприємництва), управління майна (відділ обліку комунального майна, відділ орендних відносин, відділ приватизації комунального майна), управління земельних відносин (відділ земельних ресурсів, відділ договорів та контролю платежів, відділ врегулювання земельних відносин та спорів), відділ бухгалтерського обліку та звітності, відділ правового, кадрового забезпечення та загальних питань, сектор планування ресурсних платежів.
Проаналізувавши основні завдання та функції, які покладалися на ліквідований Департамент та на новоутворені Управління архітектури та містобудування і Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської МР, суди попередніх інстанцій констатували, що фактично відбулося розмежування повноважень раніше існуючого Департаменту як структури міської ради на утворені нові Департамент забезпечення ресурсних платежів та Управління архітектури та містобудування.
Тобто, Сумська МР не відмовилась від функцій і завдань, які виконував Департамент, а фактично передала їх новоутвореним виконавчим органам - Департаменту забезпечення ресурсних платежів і Управлінню архітектури та містобудування Сумської міської ради.
За таких обставин колегія суддів погоджується з висновком судів, що незважаючи на те, що у рішеннях Сумської МР від 27 січня 2016 року № 254-МР та від 4 травня 2016 року № 735-МР вказано про ліквідацію Департаменту, фактично (по суті) мала місце його реорганізація.
При розгляді справи суди попередніх інстанцій врахували правову позицію Верховного Суду України, висловлену у постановах від 17 жовтня 2011 року (справа № 21-237а11), від 16 жовтня 2012 року (справа № 21-267а12) та від 27 травня 2014 року (справа № 21-108а14), за змістом яких при вирішенні спорів щодо поновлення на роботі працівників юридичної особи публічного права, про ліквідацію яких було прийнято рішення, належить, крім перевірки дотримання трудового законодавства щодо таких працівників, з'ясовувати фактичність такої ліквідації (чи мала місце у цьому випадку реорганізація). При вирішенні зазначеної категорії спорів підлягає оцінці і правовий акт, що став підставою ліквідації, зокрема: припинено виконання функцій ліквідованого органу чи покладено виконання цих функцій на інший орган.
Верховний Суд України також роз'яснив, що ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою. У цьому акті має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їх передачі іншим органам виконавчої влади. Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні, то саме посилання на те, що особа ліквідується, є недостатнім.
Суд зауважує, що зазначене знаходить своє відображення і в постанові Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі № 591/3049/16.
Стосовно процедури звільнення позивача і виконання суб'єктом владних повноважень обов'язку по її працевлаштуванню, Верховний Суд зазначає наступне.
Пунктом 19 постанови Пленуму Верховного Суду України від 6 листопада 1992 року № 9 «Про практику розгляду судами трудових спорів» передбачено, що при розгляді спорів про звільнення за пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП суди зобов'язані не тільки з'ясувати: чи дійсно у відповідача мали місце зміни в організації виробництва і праці, зокрема, ліквідація, реорганізація або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників, а й - чи додержано власником або уповноваженим ним органом норм законодавства, що регулюють вивільнення працівника, які є докази щодо змін в організації виробництва і праці, про те, що працівник відмовився від переведення на іншу роботу або що власник або уповноважений ним орган не мав можливості перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації.
Водночас, як встановлено судами попередніх інстанцій, наявність відмови позивача від переведення на пропоновану посаду, як про це зазначається у протоколі № 2 від 6 травня 2016 року, не підтверджена відповідачами жодними доказами у справі (ані до протоколу № 2, ані в судовому засіданні відповідачі не надали доказів такої відмови), а тому не може розцінюватися як дотримання встановленої законодавством про працю процедури вивільнення працівників в результаті реорганізації Департаменту.
Крім того, в силу частин першої, третьої статті 492 КЗпП працівником повинен бути за два місяці попереджений про звільнення. Одночасно з цим власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації.
З наявних у справ документів суди встановили, що, зазначені зобов'язання відповідачі не виконали та порушили трудові гарантії позивача.
Водночас, 4 березня 2016 року ОСОБА_1 було вручено пропозицію від міського голови Лисенко О.М. про вакантну посаду заступника начальника управління - начальника відділу земельних ресурсів управління земельних відносин департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради (а.с.170, т.1).
Суди з'ясували, що єдиною особою, уповноваженою діяти від імені Департаменту з моменту створення комісії з ліквідації цього виконавчого органу є голова ліквідаційної комісії Войтенко В.В., який, відповідно до вимог КЗпП України мав право попереджати про майбутнє вивільнення працівників, пропонувати посади у новоствореному виконавчому органі та приймати рішення щодо переведення або звільнення працівників Департаменту.
Крім того, судами встановлено, що відповідно до пункту 8.1 рішення № 735-МР Сумському міському голові доручено лише провести організаційно-правові заходи щодо переведення, вивільнення працівників виконавчих органів Сумської МР згідно з чинним законодавством України, а у пункті 8.3 рішення №735-МР зобов'язано міського голову привести штатну чисельність виконавчих органів Сумської міської ради у відповідність до пункту 4 рішення № 735-МР. Такі зобов'язання міський голова виконав, про що свідчать надані судам відповідні розпорядження щодо затвердження граничної чисельності та штатів апарату виконавчих органів Сумської міської ради (а.с. 172-182, т.1).
Правом на звільнення чи переведення працівників Департаменту, який є самостійною юридичною особою, а також на прийняття на роботу до новоствореного виконавчого органу - Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради (з правом юридичної особи) міського голову не уповноважено.
Відтак, суди попередніх інстанцій ствердили, що пропозиція позивачу про можливість обійняти посаду у новоствореному органі не ґрунтується на вимогах закону, оскільки запропонована неуповноваженою особою. З цим висновком погоджується і суд касаційної інстанції.
Верховний Суд також вважає за доцільне зауважити про порушення зовнішньої форми викладення документа, яким звільнено позивача з посади.
Так, рішення про звільнення ОСОБА_1 прийняла комісія з ліквідації Департаменту і оформила його протоколом від 6 травня 2016 року, тоді як за правилами статті 47 КЗпП документом, який видається при звільненні, є наказ, правом на видання якого (з огляду на встановлені в цій справі обставини) наділений голова ліквідаційної комісії.
Аналогічна правова позиція щодо порушення процедури звільнення викладена в постановах Верховного Суду від 17 липня 2019 року у справі №591/3063/16 та від 13 вересня 2019 року у справі №591/3065/16.
Водночас, надаючи оцінку відсутності ліквідації Департаменту, як такої, Верховний Суд не може погодитися з правовою оцінкою судів попередніх інстанцій щодо рішення Сумської МР № 735-МР від 4 травня 2016 року як регуляторного акту у сфері господарської діяльності.
Так, суди дійшли висновку, що, беручи до уваги встановлені постановою Сумського районного суду Сумської області від 29 квітня 2016 року обставини, а також те, що текст рішення від 4 травня 2016 року № 735-МР повністю дублює редакцію рішення № 254-МР, суди дійшли висновку про те, що і рішення Сумської МР від 4 травня 2016 року № 735-МР є регуляторним актом. Отже, за висновком судів, воно б мало прийматися з дотриманням положень статей 9, 13, 33, 34 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Однак, відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
З огляду на встановлені у цій справі обставини, висновок судів стосовно суті розпорядчого характеру акту Сумської МР, на підставі якого звільнено ОСОБА_1 , зокрема про те, що він спрямований на реорганізацію, а не ліквідацію Департаменту, є правильним.
Водночас мотиви, якими керувалися суди попередніх інстанцій, стверджуючи про порушення вимог названого Закону, ґрунтуються на помилковому трактуванні законодавства, що, втім, не вплинуло на результат вирішення спору.
Аналогічна правова позиція щодо відсутності підстав для трактування рішень Сумської МР № 254-МР і № 735-МР як регуляторних актів викладена у постанові Верховного Суду від 13 листопада 2019 року у справі № 587/1530/16-а.
Також суд касаційної інстанції приймає до уваги аргументи скаржника про те, що орган місцевого самоврядування реалізовує свої повноваження відповідно до статей 25, 26, 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та може вирішувати питання щодо доцільності проведення оптимізації роботи виконавчих органів ради. Однак, не дивлячись на те, що суди такого висновку не зробили, це не вплинуло на результат розгляду справи, оскільки у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним і скасування рішення Сумської МР № 254-МР було відмовлено.
Отже, з огляду на встановлені в цій справі обставини і правове регулювання спірних правовідносин, колегія суддів (з урахуванням меж касаційного перегляду судових рішень в цій справі) погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що звільнення позивача у зв'язку з реорганізацією Департаменту було неправомірним, а сама процедура звільнення відбулась з порушенням вимог трудового законодавства, а тому ОСОБА_1 має бути поновлена на роботі з 7 травня 2016 року.
З огляду на це, суд касаційної інстанції також погоджується з висновками судів про відсутність підстав для задоволенні позовних вимог про стягнення середнього заробітку за весь час затримки розрахунку по заробітній платі, оскільки визнання судом незаконним звільнення позивача і поновлення ОСОБА_1 на роботі з 7 травня 2016 року свідчить про безпідставність здійснення з нею 2 червня 2016 року розрахунку, а тому Верховний Суд погоджується з висновком судів про безпідставність застосування у цьому випадку статті 117 КЗпП України.
Разом з тим, необхідно погодитися з доводами касаційної скарги Сумської МР про те, що суд першої інстанції неправильно обрахував загальну кількість робочих днів, за які необхідно стягнути на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу.
Апеляційний суд, не дивлячись на додаткові пояснення Сумської МР від 15 листопада 2016 року (а.с. 134, т. 2), допущену судом першої інстанції помилку не виправив.
Так, відповідно до частини другої статті 235 КЗпП України при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік.
Середній заробіток працівника визначається за правилами, передбаченими постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1995 року № 100 «Про затвердження Порядку обчислення середньої заробітної плати» (далі - Порядок № 100).
Відповідно до пункту 5 розділу IV Порядку № 100 нарахування виплат у всіх випадках збереження середньої заробітної плати провадиться виходячи з розміру середньоденної (годинної) заробітної плати.
Згідно з абзацом першим пункту 8 розділу IV Порядку № 100 нарахування виплат, що обчислюються із середньої заробітної плати за останні 2 місяці роботи, провадяться шляхом множення середньоденного (годинного) заробітку на число робочих днів (годин), а у випадках, передбачених чинним законодавством, календарних днів, які мають бути оплачені за середнім заробітком.
Отже, відповідно до Порядку № 100 середній заробіток ОСОБА_1 за час вимушеного прогулу визначається шляхом множення середньоденної заробітної плати на кількість робочих днів з дня звільнення до дня винесення судового рішення про поновлення.
Судами встановлено і сторонами не заперечувалась, що середньоденна заробітна плата ОСОБА_1 складала 272,93 грн.
Період вимушеного прогулу ОСОБА_1 - з 7 травня до 9 вересня 2016 року (день прийняття постанови судом першої інстанції) становить 86 робочих днів, а не 87 (як помилково вважали суди), а саме: травень - 16, червень - 19, липень - 22, серпень - 22, вересень - 7. Відтак, втрачений заробіток позивача за час вимушеного прогулу становить 23 471,98 грн (272,93 грн х 86).
Аналогічна позиція викладена в постанові Верховного Суду від 4 жовтня 2018 року у справі № 591/3062/16-а.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення.
За таких обставин, Суд вважає за необхідне змінити рішення суду першої інстанції в частині стягнення з Департаменту на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Оскільки суд апеляційної інстанції таку помилку не виправив, його судове рішення підлягає скасуванню.
У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Сумської міської ради задовольнити частково.
Ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2016 року скасувати.
Постанову Зарічного районного суду міста Суми від 9 вересня 2016 року змінити, виклавши четвертий абзац її резолютивної частини у такій редакції:
«Стягнути з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на корить ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 23 471,98 грн».
В решті постанову Зарічного районного суду міста Суми від 9 вересня 2016 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.
...........................
...........................
...........................
Н.М. Мартинюк
А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду