Іменем України
21 листопада 2019 року
м. Київ
справа № 160/6789/19
адміністративне провадження № К/9901/28567/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Яковенка М. М.,
суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 160/6789/19
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Дніпропетровської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження в частині перейменування вулиці,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду (колегія у складі суддів: С. Ю. Чумак, С. В. Чабаненко, І. В. Юрко) від 27 вересня 2019 року,
І. РУХ СПРАВИ
1. 18 липня 2019 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 з позовною заявою до Дніпропетровської обласної державної адміністрації, в якій просить:
- визнати частково протиправним та частково скасувати з моменту його прийняття розпорядження голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 19 травня 2016 року № Р-223/0/3-16 «Про перейменування топонімів у населених пунктах області» в частині пункту 35 Додатку 2, згідно якого перейменуванню підлягає вулиця Щербини в Індустріальному районі м. Дніпра на вул. М. Міхновського..
2. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2019 року позовну заяву повернуто позивачеві.
3. Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу безпосередньо до суду апеляційної інстанції.
4. Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 повернуто скаржнику без розгляду.
5. 17 жовтня 2019 року не погоджуюсь з вказаною ухвалою позивачем подано до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2019 року та справу направити до Третього апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду, оскільки вважає, що ухвала суду апеляційної інстанції є необґрунтованою, прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права.
6. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 жовтня 2019 касаційну скаргу було передано судді-доповідачу Желєзному І. В. та визначено склад колегії суддів, до якої також входять судді: Берназюк Я. О., Коваленко Н. В.
7. Ухвалою Верховного Суду від 25 жовтня 2019 року заяви про самовідвід суддів Желєзного І. В., Берназюка Я. О., Коваленко Н. В. задоволено та відведено суддів Желєзного І. В., Берназюка Я. О., Коваленко Н. В. від участі у розгляді справи за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2019 року у справі № 160/6789/19 за позовом ОСОБА_1 до Дніпропетровської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження в частині перейменування вулиці.
8. 28 жовтня 2019 року розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду № 1788/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл у зв'язку з постановленням Верховним Судом ухвали про відведення судді-доповідача Желєзного І. В. та суддів Берназюка Я. О., Коваленко Н. В. від розгляду матеріалів касаційної скарги ОСОБА_1 .
9. Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 28 жовтня 2019 року визначено склад суду: Яковенко М. М. (головуючий суддя), Дашутін І. В., Шишов О. О.
10. Ухвалою Верховного Суду від 29 жовтня 2019 року відкрито провадження за вказаною касаційною скаргою та встановлено десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для подання відзиву.
11. Ухвалою Верховного Суду від 18 листопада 2019 року закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
ІІ. ОЦІНКА СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
12. Апеляційний суд, аналізуючи положення підпункту 15.5 пункту 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції від 15 грудня 2017 року; далі - КАС), зазначив, що законом встановлено, що до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
На теперішній час Єдина судова інформаційно-телекомунікаційна система (далі - ЄСІТС) не почала функціонувати, а тому подання апеляційної скарги необхідно проводити за правилами, що діяли до 15 грудня 2017 року.
Відповідно до частини першої статті 186 КАС (в редакції до 15 грудня 2017 року) апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване рішення.
З цього суд виснував, що позаяк у ситуації із апеляційною скаргою позивача остання була подана апелянтом безпосередньо до суду апеляційної інстанції, тобто з порушенням порядку її подання, тому відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Перехідних положень КАС її необхідно повернути апелянту без розгляду.
Понад це, суд апеляційної інстанції зауважив, але не погодився з висновками щодо застосування норм права, викладеними у постанові Верховного Суду від 28 серпня 2018 року у справі № 804/6135/16 з аналогічного питання, зазначивши, що підпункт 15.5 пункту 15 Перехідних положень КАС не містить жодного втручання у права та свободи людини і жодним чином їх не обмежує у порівнянні з попереднім станом, а саме з правилами подання апеляційної скарги, які діяли до 15 грудня 2017 року, а лише залишає такі правила незмінними на період до початку функціонування ЄСІТС.
Зазначив апеляційний суд і про те, що апелянт не може очікувати застосування статті 297 КАС (в редакції з 15 грудня 2017 року), як зазначив у постанові Верховний Суд, оскільки за приписами підпункту 15.5 пункту 15 Перехідних положень КАС ця норма почне свою дію лише після початку функціонування ЄСІТС.
IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГ
13. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судом неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення у справі.
14. На обґрунтування касаційної скарги, позивач наголошує про наявність у нього права звернутися з апеляційною скаргою в порядку, встановленому 297 КАС України, тобто безпосередньо до суду апеляційної інстанції. Також вважає, що залишаючи його апеляційну скаргу без розгляду та повертаючи її суд апеляційної інстанції порушив його право на судовий захист.
15. Крім того, у касаційній скарзі скаржник клопоче про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду для формування єдиної правозастосовчої практики.
16. Письмового відзиву на вказану касаційну скаргу до Верховного Суду не надходило, що не перешкоджає її розгляду по суті.
ІV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Верховний Суд, переглянувши оскаржувану ухвалу суду апеляційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, відповідно до частини першої статті 341 КАС України, виходить з такого.
18. Згідно з пунктом 6 частини третьої статті 2 КАС України забезпечення права на апеляційний перегляд справи є однією з основних засад (принципів) адміністративного судочинства.
19. Частиною третьою статті 3 КАС України встановлено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
20. Пункт 8 частини другої статті 129 Конституції України серед основних засад судочинства закріплює забезпечення права на апеляційний перегляд справи. Цим конституційним положенням кореспондують норми статті 14 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» і статті 13 КАС України.
21. Згідно з частиною першою статті 293 КАС учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
22. Статтею 297 КАС визначено, що апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції.
23. При цьому за приписами підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» КАС України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу. У разі порушення порядку подання апеляційної чи касаційної скарги відповідний суд повертає таку скаргу без розгляду.
24. Як вбачається з лексичного і семантичного аналізу наведеної норми, - структура першого речення допускає множинне її тлумачення.
25. Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження, тощо (VOLOVIK v. UKRAINE, № 15123/03, § 45, ЄСПЛ, 06 грудня 2007 року).
26. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
27. Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував на тому, що процесуальні правила призначені для забезпечення належного відправлення правосуддя та дотримання принципу юридичної визначеності, а також, що учасники судового провадження повинні мати право розраховувати на те, що ці правила застосовуватимуться. Цей принцип застосовується до усіх - не лише до сторін провадження, але й до національних судів (рішення у справах «Каньєте де Хоньї проти Іспанії», «Гору проти Греції», «Михолапа проти Латвії»).
28. У справах «Щокін проти України» (Shchokin v. Ukraine), заяви № 23759/03 та 37943/06, рішення від 14 жовтня 2010 року та «Серков проти України» (Serkov v. Ukraine), заява № 39766/05, рішення від 07 липня 2011 року ЄСПЛ дійшов висновку що, по-перше, національне законодавство не було чітким та узгодженим та не відповідало вимозі «якості» закону і не забезпечувало адекватного захисту осіб від свавільного втручання у права заявника; по-друге, національними органами не було дотримано вимоги законодавства щодо застосування підходу, який був би найбільш сприятливим для заявника, коли в його справі національне законодавство припускало неоднозначне трактування.
29. В контексті наведеного, Верховний Суду вважає, що особа, яка подає скаргу, вправі очікувати застосування норм процесуального законодавства (статті 297 КАС України, підпункту 15.5 пункту 15 розділу Розділу VII «Перехідні положення» КАС України), які надають їй право як безпосереднього подання апеляційної скарги до апеляційного суду, так і подання апеляційної скарги через місцевий суд.
30. Застосування принципу пропорційності при здійсненні судочинства вимагає такого тлумачення підпункту 15.5 пункту 15 розділу Розділу VII «Перехідні положення» КАС України, яке б гарантувало особі право на безпосереднє звернення із апеляційною скаргою до апеляційного суду відповідно до статті 297 КАС України, оскільки держава не вправі обмежувати права особи без мети захисту певного суспільного інтересу.
31. Натомість, при поверненні апеляційної скарги без розгляду, суд апеляційної інстанції виявив надмірний формалізм та непропорційність між застосованими засобами та поставленою метою, наслідком чого стало порушення права скаржника на судовий захист.
32. Верховний Суд зазначає, що при касаційному розгляді взято до уваги правову позицію Об'єднаної Палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, викладені в постанові від 20 червня 2018 року у справі № 514/134/17 (провадження № 61-12112сво18), а також ураховано усталену судову практику Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з питання застосування підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» КАС України, що знайшла своє відображення у численних його постановах, серед яких постанови від 21 листопада 2018 року у справі № 405/1873/18 (2-а/405/50/18), від 18 грудня 2018 року у справі № 591/2303/18, від 11 лютого 2019 року у справі № 404/2807/18, від 14 лютого 2019 року у справі №404/2725/18, від 18 лютого 2019 року у справі № 805/2750/18-а, від 6 березня 2019 року у справах №№ 2040/5473/18, № 811/1664/18, 816/1760/18, 2040/7255/18, від 13 березня 2019 року у справі № 814/218/14, від 15 березня 2019 року у справі № 2-а-7354/08, від 21 березня 2019 року у справах №№ 816/1955/18, 820/4185/18, 200/10160/18-а, від 3 квітня 2019 року у справах №№ 0840/3179/18, 826/12196/17, від 5 квітня 2019 року у справі № 186/294/16-а, від 10 квітня 2019 року у справі № 211/4350/18, від 18 квітня 2019 року у справі № 0440/4893/18, від 19 квітня 2019 року у справах №№ 337/2020/18, 336/3555/18 (2-а/336/228/2018), від 15 травня 2019 року у справі № 440/4594/18, від 19 червня 2019 року у справі № 440/3782/18, від 24 червня 2019 року у справі № 2040/7769/18, від 27 червня 2019 року у справі № 420/5845/18, від 1 липня 2019 року у справі № 440/4513/18, від 11 липня 2019 року у справах №№ 805/2621/18-а, 182/634/17 (6-а/0182/32/2018), 473/1431/19, від 17 липня 2019 року у справі № 316/1538/18 (ЗП/0840/195/18), від 26 липня 2019 року у справі № 820/4106/17, від 9 серпня 2019 року у справі № 520/5024/19, від 15 серпня 2019 року у справі № 280/5560/18, від 16 серпня 2019 року у справах №№ 1240/2178/18, 520/5660/19, 520/30/19, від 22 серпня 2019 року у справах №№ 160/2280/19, 554/213/19, від 29 серпня 2019 року у справі № 340/940/19.
33. Висловлена в оскаржуваному судовому рішенні незгода колегії суддів Третього апеляційного адміністративного суду із вищезазначеною правовою позицією Верховного Суду з питання застосування підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» КАС України не впливає на результат касаційного розгляду.
34. Частиною першою статті 353 КАС України визначено, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
35. З огляду на викладене, ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2019 року необхідно скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
36. Щодо клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду для формування єдиної правозастосовчої практики, Суд зазначає наступне.
37. За приписам частини п'ятої статті 346 КАС України Суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
38. Суд касаційної інстанції зазначає, що спірним питання у заявленому клопотанні є прийняття до розгляду процесуальних документів, поданих засобами Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи після 01 березня 2019 року, однак предметом касаційного оскарження є ухвала суду апеляційної інстанції щодо повернення без розгляду апеляційної скарги у зв'язку з подачею останньої безпосередньо до суду апеляційної інстанції.
39. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
40. Частиною другою статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
41. За приписами частини четвертої статті 341 КАС України передбачено, що у суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
42. Отже, суд касаційної інстанції не може розглядати питання, які не були предметом розгляду в суді апеляційної інстанції.
43. Колегія суддів зазначає, що оскільки суд апеляційної інстанції повернув апеляційну скаргу позивача у зв'язку з порушенням порядку ії подання, та ця ухвала суду апеляційної інстанції скасована, суд касаційної інстанції на цій стадії не може переглядати питання щодо правомірності подання апеляційної скарги засобами Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи та передавати з цих підстав справу до Великої Палати Верховного Суду
44. За таких обставин, колегія суддів відмовляє у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про передачу на розгляд до Великої Палати Верховного Суду справи №160/6789/19 для формування єдиної правозастосовчої практики.
Керуючись статтями 328, 341, 345, 346, 347, 349, 353, 355 Кодексу адміністративного судочинства України,
У задоволенні клопотання ОСОБА_1 про передачу на розгляд до Великої Палати Верховного Суду справи № 160/6789/19 для формування єдиної правозастосовчої практики відмовити.
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2019 року скасувати, а справу направити для продовження розгляду до Третього апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач М. М. Яковенко
Судді І. В. Дашутін
О. О. Шишов