21 листопада 2019 року
Київ
справа №9901/580/19
адміністративне провадження №П/9901/580/19
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Тацій Л.В., перевіривши матеріали позовної заяви Професійної спілки працівників бібліотек до Президента України, третя особа: начальник відділу культури і туризму Липовецької районної державної адміністрації Вінницької області ОСОБА_1, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України в частині, -
20 листопада 2019 року до Верховного Суду надійшов адміністративний позов Професійної спілки працівників бібліотек (далі - позивач) до Президента України (далі - відповідач), третя особа: начальник відділу культури і туризму Липовецької районної державної адміністрації Вінницької області ОСОБА_1, в якому позивач просив:
- визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 04 травня 2019 року за № 188/2019 в частині присвоєння почесного звання «Заслужений працівник культури України» начальникові відділу Липовецької районної державної адміністрації Вінницької області ОСОБА_1 .
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що при прийнятті рішення про присвоєння почесного звання третій особі, Президентом України не враховано допущені ОСОБА_1 систематичні порушення прав людини й конституційних прав громадян України, значні порушення з боку державних органів при представленні ОСОБА_1 до державної нагороди, а також не були враховані моральні та професійні якості нагородженого. .
За твердженням позивача начальник відділу культури і туризму Липовецької РДА Вінницької області ОСОБА_1 у період з вересня 2014 року по вересень 2019 року включно всупереч вимог ст. 8, 10 Закону України «Про державну службу» та з порушенням вимог статей 4, 10, 11 та 14 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, а також ст. 3, 8, 9, 19, 21, 22, 34, 56 та 68 Конституції України з метою помсти за висловлені членами профспілки працівників культури політичну позицію під час Революції гідності, систематично протягом 2014-2019 років переслідував їх шляхом схиляння директора Липовецької ЦРБ ОСОБА_2 до протиправного виконання її службових повноважень чи пов'язаних з ними можливостей.
Позивач також наголошує на безпідставності Указу Президента України від 04 травня 2019 року №188/2019 в частині присвоєння почесного звання «Заслужений працівник культури України» начальникові відділу Липовецької районної державної адміністрації Вінницької області ОСОБА_1 через те, що при виданні цього Указу не було зазначено у зв'язку з якою подією відбулось нагородження, що, на переконання позивача, свідчить про нагородження третьої особи за особисті заслуги перед Президентом України ОСОБА_3.
Вважаючи Указ незаконним, позивач зазначає, що безпідставне присвоєння почесного звання «Заслужений працівник культури України» стосується законного інтересу позивача, який полягає утому, що державні органи, які не впроваджують та не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість не виконувати покладених на них обов'язків, а держані службовці, які порушують права людини та конституційні права громадян України, отримувати вигоду, зокрема, незаслужено отримувати державні винагороди. Також позивач наголосив, що ОСОБА_1 висунув свою кандидатуру щодо участі в конкурсі на посаду голови Липовецької об'єднаної територіальної громади, а наявність у нього звання «Заслужений працівник культури України», надає переваги при участі у конкурсі.
Відповідно до статті 171 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), суддя після одержання позовної заяви з'ясовує чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; позов подано у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); чи немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у справі, зокрема з'ясовуючи на підставі пункту 4 частини першої статті 171 КАС України, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства, Верховний Суд виходить з такого.
Завданням адміністративного судочинства, згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист (абзац перший пункту 4.1 Рішення).
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
За змістом частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.
За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України визначені у статті 266 КАС України.
Згідно з пунктами 1 та 2 частини першої статті 266 цього Кодексу правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності указів і розпоряджень Президента України, законності дій чи бездіяльності Президента України
Предметом спору у цій справі є правомірність чи протиправність Указу Президента України №188/2019 від 04 травня 2019 року в частині присвоєння ОСОБА_1 звання «Заслужений працівник культури України».
Залежно від своєї юридичної природи правові акти управління поділяються на нормативно-правові та індивідуальні акти.
Нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.
Індивідуальні акти стосуються інтересів конкретних осіб та правовідносин за участю таких осіб. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, зокрема, чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.
У рішенні Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп (справа 3/35-313) передбачено, що за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.
Зі змісту наведеного можна зробити висновок, що правові акти індивідуальної дії своїми приписами мають породжувати (породжують) права і обов'язки конкретних осіб, на яких спрямована їх дія. У такому випадку реалізується компетенція видавця цього акту як суб'єкта владних повноважень, уповноваженого управляти поведінкою іншого суб'єкта, а відповідно інший суб'єкт зобов'язаний виконувати його вимоги та приписи.
Тобто, відмінною ознакою дій суб'єкта владних повноважень є наявність в них змісту управління особою, здійснення щодо неї влади, шляхом впливу на її права і обов'язки.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України, право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але право на захист - це самостійне суб'єктивне право, яке з'являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оскарження останнього.
Таким чином, відсутність у позивача безпосередніх конкретних прав чи обов'язків у зв'язку із прийняттям Указу Президента України, як різновиду акту індивідуальної дії, не породжує для нього й права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
Відповідна правова позиція була висловлена у постанові Верховного Суду України від 27 жовтня 2015 року у справі № 800/210/15, який у своєму рішенні погодився із правильним застосуванням відповідних норм матеріального та процесуального права Вищим адміністративним судом України при прийнятті рішення про закриття провадження у справі в аналогічних правовідносинах та з аналогічним предметом спору.
Тлумачення поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» наведено у правових позиціях Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18 та від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» необхідно розуміти в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
У зв'язку з наведеним, а також з огляду на те, що спірне рішення не створює безпосередньо для позивача жодних юридичних прав та/чи обов'язків, звернення до суду з позовом є не обґрунтованим.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Зважаючи на обставини, у зв'язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду, і наведене вище правове регулювання цих правовідносин, Суд вважає, що у відкритті провадження у справі за цим позовом слід відмовити.
Керуючись статтями 22, 170, 241-243, 248, 256, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом Професійної спілки працівників бібліотек до Президента України, третя особа: начальник відділу культури і туризму Липовецької районної державної адміністрації Вінницької області ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування Указу Президента України в частині.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.
Суддя Л.В. Тацій