Іменем України
20 листопада 2019 року
Київ
справа №821/181/16
адміністративне провадження №К/9901/3811/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Жука А.В.,
суддів - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 821/181/16
за позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України про скасування наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2016 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Романішина В.Л., суддів: Запорожана Д.В., Шляхтицького О.І.), -
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. 12 лютого 2016 року до Херсонського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) до Державної фіскальної служби України (далі - відповідач, ДФС України) з позовними вимогами про визнання протиправним та скасування наказу ДФС України від 08.02.2016 року №112 в частині оголошення догани заступнику начальника ДПІ у м. Херсоні ГУ ДФС у Херсонській області (за час виконання обов'язків начальника ДПІ у м. Херсоні ГУ ДФС у Херсонській області) ОСОБА_1 .
2. Обґрунтовуючи свою позицію позивач зазначив, що наказом ДФС України від 03.12.2014 року №1709-0 його призначено на посаду заступника начальника ДПІ у м. Херсоні Головного управління ДФС у Херсонській області та покладено виконання обов'язків начальника наказом ДФС України від 29.07.2015 №2262-о. Наказом ДФС України №3880-о від 08.12.2015 в порядку переведення призначено начальником ДПІ у м. Херсоні ГУ ДФС у Херсонській області ОСОБА_2 Наказом ДПІ у м. Херсоні «Про розподіл обов'язків між керівним складом ДПІ у м. Херсоні ГУ ДФС у Херсонській області» №1698 від 09.12.2015 року на позивача розподілено: управління інфраструктури; відділ комунікацій; управління оподаткування юридичних осіб. Відповідно до п. 3.5 наказу ДФС України «Про стан організації роботи ДФС та її територіальних органів у грудні 2015 року» №112 від 08.02.2016 року (далі-наказ ДФС України №112 від 08.02.2016) за неналежне виконання службових обов'язків, організацію роботи, що призвело до неякісного проведення та оформлення результатів документальної планової перевірки, чим порушено вимоги наказів №22, №70 та №543 позивачу оголошено догану. Вважає, що притягнення до дисциплінарної відповідальності відбулось без врахування наказу ДФС України «Про призначення ОСОБА_2 » №3880-о від 08.12.2015; не враховано ту обставину, що позивач виконував обов'язки начальника ДПІ в період з 01 грудня 2015 року по 07 грудня 2015 року, тобто лише п'ять робочих днів; не враховано перебування у відпустці в період з 14 грудня 2015 року по 14 січня 2016 року включно.
З наведеного позивач робить висновок про наявність підстав для постановлення судового рішення про визнання неправомірним акту індивідуальної дії та скасування наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 12.04.2016 позов задоволено у повному обсязі.
Визнано протиправним та скасовано наказ ДФС України від 08.02.2016 №112 в частині оголошення догани заступнику начальника ДПІ у м. Херсоні ГУ ДФС у Херсонській області (за час виконання обов'язків начальника ДПІ у м. Херсоні ГУ ДФС у Херсонській області) ОСОБА_1 .
Стягнуто на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ІПН НОМЕР_1 ) за рахунок бюджетних асигнувань Державної фіскальної служби України судові витрати зі сплати судового збору у сумі 551 грн. 21 коп., шляхом безспірного списання коштів органами казначейської служби України.
4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що при накладенні на ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення ДФС України не врахувала наказу ДПІ у м.Херсоні ГУ ДФС у Херсонській області «Про розподіл обов'язків між керівним складом ДПІ у м. Херсоні ГУ ДФС у Херсонській області» №1698 від 09.12.2015, яким керівництво роботою управління податкового аудиту покладено на заступника начальника ОСОБА_4 За висновками суду першої інстанції, на ОСОБА_1 , як заступника начальника ДПІ, накладено дисциплінарне стягнення за порушення функціональних обов'язків по керівництву роботою структурного підрозділу, в якому позивач не здійснював функціональне керівництво. На думку суду позивач належними доказами підтвердив правомірність своїх вимог, натомість наявні в матеріалах справи докази дали суду підстави для висновку про неправомірність дій відповідача.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2016 року апеляційну скаргу Державної фіскальної служби України задоволено.
Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2016 року - скасовано.
Прийнято нову постанову, якою позов ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України про визнання протиправним та скасування наказу Державної фіскальної служби України №112 від 08.02.2016 в частині оголошення догани заступнику начальника ДПІ у м.Херсоні ГУ ДФС у Херсонській області (за час виконання обов'язків начальника ДПІ у м.Херсоні ГУ ДФС у Херсонській області) ОСОБА_1 залишено без задоволення.
6. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що під час розгляду справи судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини справи, зокрема, не враховано, що наказом №112 від 08.02.2016 на ОСОБА_1 накладено дисциплінарне стягнення не за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, як заступника начальника ДПІ, а за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків як в.о. начальника ДПІ у м.Херсоні ГУ ДФС у Херсонській області, а також порушено норми матеріального права в частині висновку про необхідність застосування перед оголошенням догани заходів дисциплінарного впливу, визначених статтею 14 Закону України «Про державну службу».
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
7. 14 липня 2016 року ОСОБА_1 (касатор) подав касаційну скаргу.
8. У касаційній скарзі позивач просить:
Скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2016 року, постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2016 року у справі № 821/181/16 - залишити без змін.
У касаційній скарзі не заявлено жодних клопотань.
9. 25 серпня 2016 року відповідачем було надано заперечення на касаційну скаргу, в якому Державна фіскальна служба просить касаційну скаргу позивача залишити без задоволення, постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2016 року - без змін.
У запереченні на касаційну скаргу не заявлено жодних клопотань.
Рух адміністративної справи у суді касаційної інстанції
10. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 15 липня 2016 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 та установлено строк для подачі відзиву на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 17 січня 2018 року касаційну скаргу ОСОБА_1 прийнято до провадження.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.01.2018 для розгляду справи № 821/181/16 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя: Білоус О.В., суддів: Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30.05.2019 для розгляду справи № 821/181/16 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя Жук А.В., суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
II. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу
11. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судові рішення першої та апеляційної інстанцій прийняті з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Зокрема позивач вказує, що судом апеляційної інстанції невірно враховано норми матеріального права, адже підставою для оголошення догани стало неналежне виконання обов'язків начальника ДПІ у м.Херсоні ГУ ДФС у Херсонській області за грудень 2015 року, хоча повноваження як керівника ДПІ у м.Херсоні ГУ ДФС у Херсонській області, згідно відповідного наказу, закінчилися 07.12.2015.
IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
12. Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом ДФС України «Про покладення обов'язків на ОСОБА_1 » від 29 липня 2015 року №2262-о на заступника начальника ДПІ у м. Херсоні ОСОБА_1 покладено виконання обов'язків начальника ДПІ у м. Херсоні ГУ ДФС у Херсонській області.
13. Наказом ДПІ у м. Херсоні «Про розподіл обов'язків між керівним складом ДПІ у м. Херсоні Головного управління ДФС у Херсонській області» №687 від 29 липня 2015 року, відповідно до якого за ОСОБА_1 закріплено: відділ персоналу; відділ фінансово-економічної роботи та бухгалтерського обліку; оперативне управління; юридичний відділ; організаційно-розпорядчий відділ; управління оподаткування юридичних осіб (п.1 наказу). На період відсутності керівництва ОСОБА_1 заміняє ОСОБА_2 (п.2 наказу).
14. Наказом ДФС України «Про призначення ОСОБА_2 » №3880-о від 08 грудня 2015 року ОСОБА_2 в порядку переведення призначено на посаду начальника ДПІ у м. Херсоні ГУ ДФС у Херсонській області, пункт 2 наказу ДФС України «Про покладення обов'язків на ОСОБА_1 » від 29 липня 2015 року №2262-о вважати таким, що втратив чинність.
15. Наказом ДПІ у м. Херсоні «Про розподіл обов'язків між керівним складом ДПІ у м. Херсоні Головного управління ДФС у Херсонській області» №1698 від 09 грудня 2015 року установлено розподіл функціональних обов'язків по керівництву роботою структурних підрозділів, відповідно до якого за ОСОБА_1 закріплено: управління інфраструктури; відділ комунікацій; управління оподаткування юридичних осіб (п.1 наказу).
16. Управління податкового аудиту закріплене за заступником начальника ДПІ у м. Херсоні ГУ ДФС у Херсонській області - ОСОБА_4 На період відсутності керівництва ОСОБА_1 . заміняє ОСОБА_4 , на період відсутності керівництва ОСОБА_4 замінює ОСОБА_5 (п.2 наказу).
17. Наказом ГУ ДФС у Херсонській області «Про надання відпустки» №520-в від 09 грудня 2015 року ОСОБА_1 надано щорічну відпустку тривалістю 27 календарних днів з 14 грудня 2015 року по 11 січня 2016 року.
18. Наказом ДФС України №112 від 08.02.2016, серед іншого, пп.3.5. п.3 заступнику начальника ДПІ у м. Херсоні ГУ ДФС у Херсонській області ОСОБА_1 (за час виконання обов'язків начальника ДПІ у м. Херсоні) за неналежне виконання службових обов'язків, організацію роботи і контролю, що призвело до неякісного проведення та оформлення результатів документальної планової перевірки, чим порушено вимоги наказів №22, №70, №543 оголошено догану.
19. Передумовою прийняття вказаного наказу стало проведення ДФС України аналізу матеріалів перевірок, за результатами якого встановлено порушення ДПІ у м.Херсоні ГУ ДФС у Херсонській області, в.о. начальника якої виконував ОСОБА_1 , вимог наказу ДПА України від 11.09.2008 №584 «Про затвердження зразків форм актів перевірок та Методичних рекомендацій щодо їх оформлення», Інструкції про взаємодію структурних підрозділів органів доходів і зборів до і під час досудового розслідування кримінальних правопорушень, затвердженої наказом Міндоходів від 30.12.2013 №880/ДСК, наказу Міндоходів від 24.01.2014 №70 «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо якості податкового та митного аудиту юридичних осіб» в частині відпрацювання ризикових операцій, дослідження правомірності та реальності здійснення окремих операцій з контрагентами, повноти та достовірності відображення у звітності отриманих доходів та понесених витрат, впливу виявлених порушень на показники суміжних об'єктів оподаткування та податків, наказу ДФС України від 31.07.2014 №22 «Про затвердження методичних рекомендацій щодо порядку взаємодії між підрозділами органів державної фіскальної служби при організації, проведенні та реалізації матеріалів перевірок;платників податків».
20. Зокрема, з матеріалів справи вбачається, що аналізом стану відпрацювання в окремих територіальних органах ризикових суб'єктів господарювання, задіяних у схемах ухилення від сплати ПДВ, ДФС встановлено неякісне відпрацювання, що призвело до безпідставного підтвердження ДПІ у м.Херсоні ГУ ДФС у Херсонській області правомірності формування сум ПДВ за квітень-травень 2015 року на 1,6 млн.грн., чим порушено вимоги наказу ДФС України від 28.07.2015 №543 «Про забезпечення комплексного контролю податкових ризиків з ПДВ». За результатами моніторингу виявлено неналежне виконання позивачем службових обов'язків, організацію роботи і контролю, що призвело до не якісного проведення та оформлення результатів документальних планових перевірок ТОВ «Смарт-Мерітайм Груп» (акт від 14.08.2015 №190/21-03-22-02/36336744) та при складанні податкових інформацій від 10.09.2015 по ТОВ «Здравода» та від 08.09.2015 по ПП «Балтон».
21. Виявлені порушення доведені до ГУ ДФС у Херсонській області листами від 17.12.2015 №46016/7/99-99-22-04-01-17 «Про результати аналізу матеріалів перевірок та надання пояснень» від 15.12.2015 №45747/7/99-99-22-02-01-17 «Про порушення і недоліки при відпрацюванні платників податків ризикових категорій», якими зобов'язано заступників начальників (в.о. заступників начальників) ГУ ДФС забезпечити усунення порушень, допущених при проведенні перевірок, та надання на ім'я голови ДФС, відповідно до ст.149 КЗпП України, пояснень начальників (в.о. начальників) ДПІ, в т.ч. начальника ДПІ у м. Херсоні ГУ ДФС у Херсонській області, щодо неналежного виконання ним службових обов'язків.
22. Листами від 12.01.2016 та від 14.01.2016 ОСОБА_1 надано пояснення ДФС України щодо недоліків, виявлених при проведенні та оформленні результатів документальної планової перевірки ТОВ «Смарт-Мерітайм Груп» та при складанні податкових інформацій по ТОВ «Здравода» та ПП «Балтон», в яких позивач зазначив, що він не здійснював функціональне керівництво управління податкового аудиту.
23. За результатами аналізу отриманих пояснень Департаментом податкового та митного аудиту надано до Організаційно-розпорядчого департаменту ДФС України відповідні пропозиції до проекту наказу про стан організації роботи ДФС та її територіальних підрозділів у грудні 2015 року. Зазначені пропозиції враховані в наказі ДФС від 08.02.2016 №112 «Про стан організації роботи ДФС та її територіальних органів у грудні 2015 року».
24. Правомірність пп.3.5 п.3 наказу ДФС України «Про стан організації роботи ДФС та її територіальних органів у грудні 2015 року» №112 від 08.02.2016 та наявність або відсутність підстав для його скасування є предметом розгляду в справі.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
25. Конституція України від 28 червня 1996 року
25.1. Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Закон України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII
26.1. Згідно з преамбулою до Закону України «Про державну службу» цей Закон регулює суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу. Він визначає загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті.
26.2. Дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за порушення правил професійної етики, інший вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює (ч.1 ст. 14 Закону України «Про державну службу»).
26.3. До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу: попередження про неповну службову відповідність; затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду (ч.3 ст.14 Закону України «Про державну службу»).
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з таких міркувань.
28. Судом апеляційної інстанції правильно встановлено, що при здійсненні висновку, що ОСОБА_1 притягнуто до дисциплінарної відповідальності за неналежне виконання обов'язків, які покладено на іншу посадову особу, судом першої інстанції не враховано, що відповідно до наказів ДФС України №2262-о від 28.07.2015 «Про покладання обов'язків на ОСОБА_1 » та №3880-о від 08.12.2015 «Про призначення ОСОБА_2 », у період з 28.07.2015 по 08.12.2015 ОСОБА_1 виконував обов'язки начальника ДПІ у м.Херсоні ГУ ДФС у Херсонській області, який відповідно до п.2.1 наказу ДФС України №543 від 28.07.2015, як керівник територіального органу ДФС, несе персональну відповідальність за своєчасність та повноту вжитих заходів щодо відпрацювання ризикових суб'єктів господарювання та направлення відповідних матеріалів територіальним органам ДФС, де перебувають на обліку вигодотранспортуючі суб'єкти та вигодонабувачі, які задіяні в ланцюгах руху фіктивного податкового кредиту, встановлення місцезнаходження платників податків, задіяних у схемі ухилення від оподаткування, визначення та притягнення до відповідальності організаторів схем ухилення від оподаткування, своєчасність та коректність внесення інформації до бази щодо відпрацювання ризикових суб'єктів господарювання.
29. Обов'язки начальника ДПІ у м. Херсоні ГУ ДФС у Херсонській області визначені у пункті 11 Положення про ДПІ у м. Херсоні ГУ ДФС у Херсонській області, затвердженого наказом ДФС від 21.08.2014 №66, яким передбачено, що начальник ОДПІ очолює та здійснює керівництво діяльністю ДПІ, несе персональну відповідальність за організацію та результати її діяльності, організовує та забезпечує виконання законів України, наказів Мінфіну та ДФС.
30. Виявлені порушення вимог наказів ДФС України №543 від 28.07.2015, від 31.07.2014 №22, а також наказу Міндоходів від 24.01.2014 №70 щодо неналежного проведення та оформлення результатів документальної планової перевірки ТОВ «Смарт-Мерітайм Груп» (акт від 14.08.2015 №190/21-03-22-02/36336744) та щодо складання податкових інформацій від 10.09.2015 по ТОВ «Здравода» та від 08.09.2015 по ПП «Балтон», мали місце у серпні-вересні 2015 року, тобто у період виконання ОСОБА_1 обов'язків начальника ДПІ у м.Херсоні ГУ ДФС у Херсонській області.
31. Судом апеляційної інстанції правильно вказано, що в оскаржуваному наказі №112 від 08.02.2016 також зазначено про оголошення догани заступнику начальника ДПІ у м.Херсоні ГУ ДФС у Херсонській області ОСОБА_1 за час виконання ним обов'язків начальника ДПІ у м.Херсоні ГУ ДФС у Херсонській області.
А відтак, Верховний Суд дійшов висновку, що апеляційний суд правильно вказав на помилковість висновку суду першої інстанції, що так як керівництво роботою управління податкового аудиту не входило до обов'язків позивача, тому накладення на нього догани за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків у цій сфері є незаконним.
32. Проте, судом першої інстанції не враховано, що ч.3 ст.14 Закону України «Про державну службу» передбачено право органу, який прийняв на роботу працівника, застосувати передбачені вказаною нормою заходи дисциплінарного впливу (попередження про неповну службову відповідність, затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду) крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством, а не його обов'язок.
33. Підсумовуючи вищенаведене, Верховний Суд дійшов висновку, що доводи касаційної скарги спростовуються встановленими судом апеляційної інстанцій обставинами, наявними в матеріалах справи доказами та нормами права, зазначеними в мотивувальній частині оскаржуваного рішення суду.
34. Таким чином, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції у справі.
35. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
36. Приписами частини першої статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення у межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
37. Згідно статті 351 підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
38. З урахуванням викладеного, Верховний Суд дійшов висновку, що судом апеляційної інстанції винесено законне і обґрунтоване рішення, ухвалене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
39. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
2. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2016 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Суддя-доповідач Жук А.В.
судді Мартинюк Н.М.
Мельник-Томенко Ж.М.