Іменем України
20 листопада 2019 року
Київ
справа №450/3297/14-а
касаційне провадження №К/9901/10555/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Тацій Л.В., Саприкіної І.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Галицької районної адміністрації Львівської міської ради на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 23.03.2016 (головуючий суддя: Гуляк В.В., судді: Коваль Р.Й., Судова-Хомюк Н.М.) у справі №450/3297/14-а за позовом ОСОБА_1 до Галицької районної адміністрації Львівської міської ради про визнання протиправним і скасування розпорядження,
В листопаді 2014 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до суду з позовом до Галицької районної адміністрації Львівської міської ради, в якому просив визнати протиправним і скасувати розпорядження Галицької районної адміністрації №214 від 06.06.2014 «Про демонтаж металевого каркасу в подвір'ї будинку АДРЕСА_3 ».
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуване розпорядження прийняте відповідачем з порушенням, визначеним Положенням про порядок врегулювання питань самочинного будівництва, яке діє у м. Львові, затвердженим рішенням Львівської міської ради від 09.09.2011 №835 (далі - Положення №835) процедури, зокрема, без складання акту-попередження, як того вимагає пункти 2.6, 2.7 цього нормативного документа. Крім того, позивач зауважив, що знесення самочинного будівництва є крайньою мірою і можливе лише після використання усіх передбачених законодавством заходів реагування, однак відповідачем не було доведено, що він здійснив у спірному випадку всі можливі заходи.
Постановою Пустомитівського районного суду Львівської області від 26.02.2015 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції, виходив з того, що оскаржуване розпорядження прийнято у межах та у спосіб визначених законом повноважень. Судом встановлено, що встановлення металевого каркасу здійснено без дозвільних документів. Також суд констатував, що позивач притягався до відповідальності за самовільне влаштування металевого каркасу у вигляді накладення штрафу на підставі статті 92 КУпАП.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 23.03.2016 скасовано постанову Пустомитівського районного суду Львівської області від 26.02.2015 та ухвалено нове рішення про часткове задоволення позову: визнано протиправним і скасовано пункт 2 Розпорядження Галицької районної адміністрації Львівської міської ради № 214 від 06.06.2014 «Про демонтаж металевого каркасу в подвір'ї будинку АДРЕСА_1 » щодо зобов'язання ОСОБА_1 - власника квартири АДРЕСА_2 за власні кошти демонтувати самовільно встановлений металевий каркас в подвір'ї будинку АДРЕСА_1 .
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що законом не передбачено повноважень відповідача під час здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів приймати рішення (розпорядження) з питань самочинно встановлених об'єктів благоустрою. При цьому, суд апеляційної інстанції констатував, що в іншій частині оспорюване розпорядження прийнято в межах та у спосіб, визначених законом повноважень.
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судом норм матеріального права просить суд касаційної інстанції скасувати вказане судове рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову. Касаційна скарга обґрунтована тим, що відповідач є компетентним органом щодо вирішення питань, пов'язаних з самочинним будівництвом, в т.ч., видавати обов'язкові до виконання розпорядження про знесення самочинного будівництва особою, яка здійснила (здійснює) будівництво, за її кошти. Скаржник також зазначив, що будинок АДРЕСА_1 є пам'яткою архітектури, а тому змінювати її можна лише за наявності письмового дозволу центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини на підставі погодженої з ним науково-проектної документації. У спірному випадку позивачем встановлено металевий каркас без дозвільної документації.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10.05.2016 відкрито касаційне провадження у справі.
15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У січні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 10.06.2019 визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 18.11.2019 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
На адресу суду касаційної інстанції від позивача надійшли письмові заперечення на касаційну скаргу, у яких останній з посиланням на законність та обґрунтованість рішення суду апеляційної інстанцій просив суд залишити оскаржуване судове рішення без змін, а скаргу без задоволення.
Верховний Суд переглянув оскаржуване судове рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з'ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судом, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 06.06.2014 за результатами розгляду листа ЛМКП «Айсберг» від 13.05.2014 №2-7496, керуючись Правилами утримання жилих будинків та прибудинкових територій, затверджених наказом Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства №76 від 17.05.2005 та враховуючи протокол про адміністративне правопорушення серії ЛВ №000342, складний УОІС, відповідач виніс розпорядження №214 «Про демонтаж металевого каркасу в подвір'ї будинку АДРЕСА_3» , яким:
1. Затверджено висновок міжвідомчої комісії Галицького району (протокол №17 від 20.05.2014).
2. Зобов'язано гр. ОСОБА_1 - власника квартири АДРЕСА_1 за власні кошти демонтувати самовільно встановлений металевий каркас в подвір'ї будинку АДРЕСА_3 . Термін виконання: 20.06.2014.
3. Зобов'язано начальника загально-організаційного відділу довести дане розпорядження до відома гр. ОСОБА_1 та ЛМКП «Айсберг».
4. У випадку невиконання пункту 2 в добровільному порядку, юридичному відділу адміністрації звернутися з позовною заявою в суд про демонтаж самовільно встановленого металевого каркасу в подвір'ї будинку АДРЕСА_3 .
Вважаючи це розпорядження таким, що прийнято з порушенням процедури, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд зазначає таке.
Предметом спору є законність розпорядження Галицької районної адміністрації Львівської міської ради від 06.06.2014 №214 «Про демонтаж металевого каркасу в подвір'ї будинку АДРЕСА_3» , а його підставами - відсутність у відповідача повноважень на прийняття такого розпорядження, відсутність факту самочинного будівництва.
Правовідносини виникли в 2014 році.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 13 Закону України від 06.09.2005 №2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №2807-IV) прибудинкові території належать до об'єктів благоустрою населених пунктів.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 16 Закону №2807-IV на об'єктах благоустрою забороняється, зокрема, виконувати роботи без дозволу в разі, якщо обов'язковість його отримання передбачена законом.
Статтею 9 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» передбачено, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об'єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Окрім того, відповідно до статті 26 Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 №1805-III (далі - Закон № 1805-III) консервація, реставрація, реабілітація, музеєфікація, ремонт, пристосування пам'яток національного значення здійснюються лише за наявності письмового дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, на підставі погодженої з ним науково-проектної документації.
Консервація, реставрація, реабілітація, музеєфікація, ремонт, пристосування пам'яток місцевого значення здійснюються за наявності письмового дозволу органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції, на підставі погодженої з ними науково-проектної документації.
З матеріалів справи вбачається, що будинок АДРЕСА_1 перебуває у віданні Львівської міської ради на обслуговуванні ЛМКП «Айсберг». На прибудинковій території будинку самовільно влаштовано металевий каркас.
Згідно зі статтею 10 Закону №2807-IV до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить, зокрема, затвердження правил благоустрою територій населених пунктів. До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, здійснення заходів з благоустрою населених пунктів; здійснення самоврядного контролю за станом благоустрою та утриманням територій населених пунктів, інженерних споруд та об'єктів, підприємств, установ та організацій, майданчиків для паркування транспортних засобів (у тому числі щодо оплати послуг з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів), озелененням таких територій, охороною зелених насаджень, водних об'єктів тощо.
Відповідно до статті 12 Закону №2807-IV суб'єктами у сфері благоустрою населених пунктів є органи державної влади та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, органи самоорганізації населення, громадяни.
У відповідності до статті 34 Закону №2807-IV правила благоустрою території населеного пункту - нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту. Правила включають, зокрема, порядок здійснення благоустрою та утримання територій об'єктів благоустрою; порядок розміщення малих архітектурних форм; порядок здійснення самоврядного контролю у сфері благоустрою населених пунктів.
Статтею 40 Законом №2807-IV визначено, що самоврядний контроль у сфері благоустрою населених пунктів здійснюється сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами. Самоврядний контроль за станом благоустрою населених пунктів здійснюється шляхом:
1) проведення перевірок території;
2) розгляду звернень підприємств, установ, організацій та громадян;
3) участі в обговоренні проектів благоустрою територій населених пунктів, іншої технічної документації з питань благоустрою і внесення відповідних пропозицій на розгляд органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій;
4) подання позовів до суду про відшкодування шкоди, завданої об'єктам благоустрою внаслідок порушення законодавства з питань благоустрою населених пунктів, Правил благоустрою території населеного пункту.
Таким чином, Закон № 2807-IV наділяє повноваженнями Галицьку районну адміністрацію Львівської міської ради здійснювати самоврядний контроль у сфері благоустрою м. Львова.
Водночас, колегія суддів не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що законом не передбачено повноважень відповідача під час здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів приймати рішення (розпорядження) з питань самочинно встановлених об'єктів благоустрою.
Так, процедуру вирішення питань, пов'язаних з самочинним будівництвом на території м. Львова, регламентує Положення №835.
Пунктом 1.3 Положення №835 передбачено, що житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, без отриманих у встановленому законодавством порядку містобудівних умов та обмежень, архітектурно-планувальних вимог або без належного дозволу чи належно затвердженого проекту, або з істотним порушенням будівельних норм і правил.
Відповідно до пункту 3.1 Положення №835 розгляд питань за фактами здійсненого (здійснюваного) фізичними та юридичними особами самочинного будівництва (реконструкції) об'єктів за підвідомчістю справ здійснює районна адміністрація відповідного району, у якому здійснено (здійснюється) самочинне будівництво.
Порядок розгляду заяв з питань самочинного будівництва, визначений у розділі 4 цього Положення, згідно з яким при виявленні порушень, що суперечать суспільним інтересам або порушують права інших осіб, у висновку вказується їх зміст, конкретні пункти, параграфи, розділи державних будівельних норм і стандартів та інших нормативно-технічних документів, за якими виявлено порушення.
Висновок департаменту містобудування скеровується на розгляд міжвідомчої комісії при районній адміністрації відповідного району, у якому здійснено (здійснюється) самочинне будівництво.
Відповідно до пункту 5.1.3 Положення №835 міжвідомчі комісії при районних адміністраціях можуть приймати у кожному конкретному випадку самочинного будівництва одне з рішень, зокрема, про знесення у терміни, визначені розпорядчими документами, самочинного будівництва особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, за її кошти:
у разі неможливості виділення земельної ділянки для цього будівництва;
у разі заперечення виконавчим органом міської ради визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на земельній ділянці, що знаходиться у комунальній власності і не підлягає передачі у власність;
у разі порушення прав інших осіб.
Як вбачається з матеріалів справи, Галицька районна адміністрація Львівської міської ради (а саме її міжвідомча комісія) спочатку розглянула звернення ЛМКП «Айсберг» про самочинне встановлення металевого каркасу в подвір'ї будинку АДРЕСА_1 .
Отже, відповідач діяв у відповідності до вимог статті 40 Закону №2807-IV, яка передбачає як один з способів здійснення самоврядного контролю, - розгляд звернень.
Відповідно до частини сьомої статті 55 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» голова районної, обласної, районної у місті ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.
Інших форм прийняття рішень законодавство не передбачає. З огляду на наведене колегія суддів приходить до висновку, що відповідач наділений контролюючими повноваженнями та здійснює владні управлінські функції у сфері благоустрою міста, приймає рішення про демонтаж та вживає заходи із демонтажу.
Суд апеляційної інстанції цього не врахував, внаслідок чого прийшов до помилкового висновку про задоволення позову з цих підстав.
Доводи позивача про відсутність доказів, що об'єкт є самочинним, суд відхиляє з огляду на таке.
Судом першої інстанції встановлено, що позивачем у дворі будинку АДРЕСА_1 влаштовано металеву конструкцію до квартири АДРЕСА_1 , яка накрита брезентом. Зазначені обставини судом апеляційної інстанції не спростовані.
Згідно із статтею 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Отже, при вирішенні справи Верховний Суд виходить, з того, що позивачем без дозвільних документів у дворі будинку АДРЕСА_1 влаштовано металеву конструкцію до квартири АДРЕСА_1 , яка накрита брезентом.
Судом першої інстанції встановлено, що за порушення правил благоустрою позивача піддано адміністративному стягненню.
Отже, судом першої інстанції правильно встановлено обставини, які стосуються предмету доказування, та прийнято рішення про відмову в задоволенні позові.
Верховний Суд звертає увагу, що ключовим питанням спору є повноваження відповідача видавати розпорядження про демонтаж. Цим розпорядженням позивачу запропоновано добровільно здійснити демонтаж, а невиконання розпорядження буде підставою для звернення до суду з відповідним позовом. Таке розпорядження є лише формою контролю за дотриманням законодавства, що регулює містобудівну діяльність, зокрема і виявлення самочинно збудованих об'єктів. Водночас належність об'єкта до самочинного підлягає перевірці у справі за позовом органу місцевого самоврядування про його знесення. Отже, розпорядження №214 від 06.06.2014 не є доказом, що будівництво є самочинним.
Законом №2807-IV визначено, що дії з демонтажу є заходами з відновлення благоустрою населеного пункту (демонтаж - роботи щодо відновлення території благоустрою).
Відповідно до частини сьомої статті 376 ЦК України у разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов'язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
Вимога розпорядження №214 від 06.06.2014 зобов'язати демонтувати самочинно влаштований металевий каркас спрямована на його повне руйнування, а тому за правовими наслідками є рівнозначною до подальшої реалізації вимоги про знесення самочинного будівництва, яка передбачена частиною сьомою статті 376 ЦК України. Відтак, для задоволення такої вимоги слід встановити наявність умов, передбачених статтею 376 ЦК України, а саме: істотне відхилення від проекту; суперечність суспільним інтересам або порушення права інших осіб; істотного порушення будівельних норм і правил; неможливість проведення відповідної перебудови або відмова особи від її проведення.
Можливість знесення самочинного будівництва закон пов'язує саме з цими обставинами, а не з невиконанням розпорядження.
Правова позиція у спірних правовідносинах узгоджується з позицією Верховного суду, викладеною у постанові від 24.04.2019 у справі №464/3864/15-а.
За встановлених обставин суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відмову у задоволенні позову, а суд апеляційної інстанції помилково скасував законне і обґрунтоване рішення суду першої інстанції.
Відповідно до частини першої статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню із залишенням в силі постанови суду першої інстанції.
Керуючись статтями 345, 352, 355, 356 КАС України, суд
Касаційну скаргу Галицької районної адміністрації Львівської міської ради задовольнити частково.
Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 23.03.2016 у справі №450/3297/14-а скасувати.
Постанову Пустомитівського районного суду Львівської області від 26.02.2015 у справі №450/3297/14-а залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
Л. В. Тацій
І. В. Саприкіна